国际视野
芬兰低技能劳动力继续教育现状与策略于海波
*
（浙江经贸职业技术学院，浙江杭州310023）
摘
要：芬兰政府意识到技能发展体系应适应日益变化的劳动力市场，及时升级低技能劳
动力的继续教育水平，这对本国经济的发展和国家竞争力的提高至关重要。目前，芬兰社会对高技能人才的需求急剧增加，人口老龄化问题突出，成年人现有技能水平不均衡等历史背景，促使该国对低技能劳动力提供更多的、形式丰富的继续教育机会，但低技能劳动力的学习参与度较低。芬兰同时面临着教育结构不合理、继续教育服务与劳动力市场需求不匹配、低技能劳动力具有特殊学情等挑战。芬兰通过改革福利制度，激励低技能劳动力积极参与继续教育学习和提升技能水平；加强继续教育的综合服务和发展数字化教育服务，为学习者提供更便捷的学习支持；鼓励雇主参与制订培训方案，降低义务教育辍学率等方面，促进低技能劳动力进行技能升级，提高整体素质，这为我国教育适应低技能劳动力未来发展提供了有益的借鉴。
关键词：芬兰；低技能劳动力；继续教育；技能需求；学徒制中图分类号：G719
文献标识码：A
文章编号：1674－9154（2021）01－0098－08
芬兰的技能发展体系是经济合作与发展组织（Organization
for
Economic
Co-operation
and
Development，以下简称“OECD”）中最成功的案（ProgramforInternationalStudentAssessment，以下简称“PISA”）颁布起，芬兰的学生一直是所有参加该方案的国家中表现最好的。根据OECD成人技能调查（ProgrammefortheInternationalAssessmentofAdultCompetencies，以下简称“PIAAC”），芬兰成人公民的识字和算术水平在OECD成员国中处于第二位，仅次于日本。为了保持其所取得的成就，芬兰的技能发展体系应快速适应不断变化发展的劳动力市场。由于受到劳动力市场变化影响的绝大多数人已经步入工作岗位，所以解决现有的低技能劳动力就业问题对芬兰经济的发展和竞争力的提高，既具有重要的意义，也具有很大的挑战。
一、芬兰低技能劳动力继续教育的背景（一）对高技能人才的需求急剧增加
金融危机席卷全球，芬兰也因此遭受到了沉重的打击，以致在过去的十年中，其经济一直处于低迷期。[1]近两年，芬兰的经济有了恢复的势头，就业率首次达到72%之高。然而，如今劳动力市场需求的岗位与金融危机时期失去的岗位不同。在经济全球化、技术进步、人工智能领域发展等因素的推动下，芬兰的职业结构和企业需求发生了很大的变化，企业和雇主更需要具有广泛知识面、学历等级高、专业技能突出的人才（见图1）。芬兰对高技能人才的需求远远超出对低技能劳动力的需求，不断变化的工作需求将增加提高技能和不断学习的需要，高技能工作的盛行使低技能劳动力几乎没有选择工作的余地。劳动力市场也更加需要知识型、技能型和复合型的人才。为了保持全球最重要的知识经济体之一的地位，芬兰的技能发展体系必须适应
例之一。从2000年第一期国际学生评估方案
*基金项目：2019年浙江省教育科学规划研究重点项目“高等职业院校学生学习适应研究——以浙江省样本学校为例”
（编号：2019SB108）。
作者简介：于海波（1970—），浙江经贸职业技术学院公共教学部，副教授，研究方向：比较职业教育。收稿日期：2020-12-12
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芬荷挪冰瑞卢德瑞比新法意丹爱爱奥立西拉葡美澳加英斯希捷波斯匈智墨土兰兰威岛典森国士利西国大麦沙尔地陶班脱萄国大拿国洛腊克兰洛牙利西耳
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平亚亚亚尼和克均亚国值
OECD高技能
中技能
低技能
图1OECD成员国对劳动力不同技能水平的需求[2]
劳动力市场的变化。
（二）人口老龄化加剧对低技能人才升级需求芬兰与许多其他国家一样，同样面临着人口老龄化的挑战。在芬兰，15～64岁的芬兰人口每年下降近0.5%，而64岁以上的人口目前占总人口的22.6%，在未来的15年内将会上升4个百分点。[3]老龄化加剧，劳动力适龄人口比例的下降导致了劳动力的减少，加之在适龄劳动力人群中又有一部分低技能劳动力无法在工作市场中拥有合适的工作，这将造成芬兰社会中高技能人才短缺的情况。其次，伴随人口老龄化而来的养老金、医疗和社会保障等对公共财政造成越来越大的压力，政府更需要
（%）
25~29岁
30~34岁
对低技能人才进行升级培训，减少失业救济金支出的同时，为国家创造效益、缓解财政压力。
（三）现有的成年人技能水平分布不均衡芬兰曾经是PISA中表现最好的OECD成员国。2006年以来，尽管芬兰仍然是表现最好的国家之一，但是芬兰15岁以下青少年的数学、科学和阅读技能有所下降。[4]PIAAC和国际成人读写能力调查比较表明，在1970年至2017年，25～65岁的人平均识字能力有所提高，而15～24岁的人平均识字能力却处于下降趋势。[5]此外，虽然劳动力市场对高技能人才的需求不断增加，但是获得高等教育学位的芬兰人的比例正在下降（见图2）。
35~39岁
40~44岁
5045403530252015105
7087899193959799010305070911138019191919191919192020202020202019图21970—2017年芬兰持有高等教育学位的每个年龄组的比例[6]
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40体，而～44岁的成年人是目前受教育程度最高的群25～29岁的成年人目前是受教育程度最低的群体，这表明芬兰的25～29岁年轻群体更需要接受继续教育以提高他们的技能水平、改善劳动力市场的前景、提高国家整体教育水平和经济竞争力。
二、芬兰低技能劳动力继续教育的现状本文研究所针对的人群是已经参加工作或者是参加过工作现在正处于失业状态的低技能劳动力人员。对这一部分人群进行技能升级和改造，能够有效地促进当地的经济发展，提高国民素质，保持本国国际竞争力，降低失业率。
（一）提供相对较多的继续教育机会
芬兰每年大约有170万人参加由1000多所教育机构提供的技能培训。这些机构每年能够提供大约1000万小时的职业技能培训课程，大部分学员利用业余时间进行学习。考入大学的学生或大学毕业生可以学习大学、成人特殊高级中学和普通高级中学为他们提供的职业技能培训或在职技能培训课程。大部分学员所接受的职业技能培训与其工作有着密切联系。在芬兰，承担继续教育的机构有大学、多学科的技术学院、职业学校、职业成人教育中心、全国特殊机构及特殊职业机构、成人教育中心及工人教育机构、民众高等学校、暑期大学、学习中心、音乐学校等。芬兰每所大学与多个学科的技术学院都设有继续教育机构或成人职业教育机构，对低技能劳动力开放。低技能劳动力可以在这些机构进行职业技能培训，培训内容通常包括基本资格证书学习、学位课程学习、能力本位测试的培训、学徒制教育培训、职业技术附加培训等。参与学习的学员可以根据自己的兴趣、需要来选择适合自己的职业技能课程进行学习。
（二）开展多种形式的继续教育培训
芬兰对低技能劳动力进行继续教育的形式主要有三种：第一种是再就业技能培训。再就业培训主要目的是提高低技能失业者的从业能力及专业技能，以便他们能够再次进入劳动力市场就业。长期失业者是芬兰再就业技能培训的特殊群体，劳工部
主要负责再就业技能培训，并提供多种类型的课程。除此之外，其他教育机构也为低技能失业者或者是即将面临失业的低技能人群提供职业技能的培训。第二种是学徒制技能培训。与其他发达国家的低技能继续教育不同的是，芬兰的低技能继续教育为低技能人群提供学徒制技能培训。学徒制技能培训时间由雇主和学徒签订的定期合同决定，学徒通过工作实践来获得职业技能，他们可以在资格、高级资格和专业职业资格之间选择。芬兰的学徒制教育已经成为继续教育技能培训以及官方认可技能的最受欢迎的形式之一。第三种是附加教育技能培训。芬兰教育部制定了更为专业的职业标准，主要是针对在职低技能人员的培训，参加附加培训的成人必须通过以能力为本位的预科技能培训测试才能获得这种技能教育培训的资格证。与再就业技能培训资格证书、学徒制技能培训资格证书相比，附加教育技能培训的资格证书对专业技能的要求更高。
（三）低技能劳动力的继续学习参与度普遍较低芬兰低技能成年人对参与培训、学习的意愿不高，这是当地亟待解决的一个问题。如何解决这个问题的关键在于能否准确地找出其中的原因。第一，人们有可能低估了教育所带来的经济回报而高估了投入成本。这导致人们对教育的期望较低，也更容易忽略教育所带来的隐性好处，如应对风险变化的能力。舒尔茨的人力资本理论提出，劳动者通过接受教育和培训所获得的技能和知识是资本的一种形式，教育投资是人力资本的核心，是一种可以带来丰厚利润的生产性投资。第二，人们可能在基础教育中遇到过负面经历。例如，在某一阶段或在某一学科中遭受失败、遇到挫折，即使在成年后，依然对学习有恐惧心理。这降低了个人对自己在学习环境中表现良好的信心，这与较差的成绩和学习坚持性密切相关。[7]第三，从众心理也可能是导致低技能劳动力学习参与度低的原因之一。低技能劳动者周围的人大部分与其技能水平相当，对学习和培训的态度相似，这可能会对他们产生一定的负面影响，导致参与学习的意愿进一步降低。
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三、芬兰低技能劳动力继续教育中面临的挑战尽管这些年芬兰努力为低技能劳动力提供了大量的学习机会，但是仍然面临着很大的挑战。如果这些挑战和问题可以得到解决，将有利于帮助个人获得劳动力市场所需的技能，克服低技能劳动力所面临的困难，提升国家竞争力。
（一）现有的教育结构和财政支持不利于继续教育发展
芬兰教育法明确规定实施终身教育是学校的重要职能之一。如上文所述，芬兰各级学校和职业培训中心参与终身教育的形式包括承担适龄人群的正规学历教育和成人继续教育。虽然大多数芬兰的学校对成人开放，实行正规学历教育资源与成人继续教育资源共享，但是芬兰并没有专门的服务机构为继续教育学校中的低技能劳动力提供随时随地的技能升级教育。还需提及的是，在芬兰，成年人是可以参加正规学历教育的，而且一般都是免费的，政府和社会对入学者提供一定的财政资助，帮助其获得学历学位。相比之下，成年人参加继续教育通常需要缴纳一定的学费，政府和财政部门没有相应的资金补助。从教育结构和财政支持方面，都说明了芬兰继续教育面临着新的巨大挑战。
（二）缺乏与劳动力市场相关的继续教育大多数成年人需要短时间的、与劳动力市场需求密切相关的学习机会，这样可以使他们在工作和兼顾家庭的同时进行学习，但是大多数学校中的正规教育时间较长，不能满足成年人对技能快速升级的需求。在芬兰，低技能劳动力接受继续教育并不完全是为了获得学位，相当一部分人参加继续教育的目的是为了提升技能以便不被劳动力市场所淘汰。虽然在OECD中，芬兰的成人学习参与度是最高的，但是芬兰低技能劳动力和高技能劳动力的学习参与度之间的差距也是最大的。[8]所以，芬兰众多阶层呼吁，继续教育对象的范围理应更广泛，为所有技能等级的人员提供切实的服务，并使教育内容与个人需求和劳动力市场相关。与市场相关的继续教育能够更贴切地服务于个人需求，有针对性地制订课程方案，根据变化及时作出相应地调整，满
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足个人对教育的多种需求，提升个人技能水平以进行就业或提高生产水平。除此之外，继续教育更能够及时反映市场需求，以便劳动力做出更直接、更准确的回应，使自己所接受的教育与经济社会的发展更直接、更有效、更密切地契合。但是，目前在芬兰与劳动力市场相关的非正规学习机会是非常有限的。
（三）低技能劳动力具有的特殊学情
低技能劳动力所面临的情况比高技能劳动力更为复杂。一是低技能劳动力由于收入较低，承担家庭财政支出的同时，无法承担教育费用，经济条件是其能否接受继续教育的重要因素。二是大多数的低技能劳动力已经在工作岗位中，同时，还要在照顾家庭中付出一部分时间，所以并没有太多的系统的时间投入到技能升级的继续教育中去。但是在芬兰继续教育提供的课程学习中要求学员在校接受培训和学习的时间较长。继续教育与普通成人学历教育相比而言，更需要提供较短的微模块学习机会以满足学员的需求，而不是要求他们离开工作岗位参与全日制学习以获得学位证书。三是低技能劳动力的继续教育和培训缺乏企业和雇主的支持。雇主担心一旦他们对低技能劳动力进行投资，有可能会面临着劳动力被挖走而白白浪费了一笔培训费用。四是低技能劳动力在工作生活中接受教育指导的机会有限，低技能劳动力可能由于缺乏知识储备或不会操作设备，而不能充分利用书本和网络资源提供的信息。
四、芬兰低技能劳动力继续教育改革的主要措施
（一）改革福利制度
芬兰是OECD成员国中对青年人的福利最好的国家之一，三分之一的芬兰青年人领取失业救济金，此比例在OECD成员国中排第二。除此之外，领取失业救济金的人数大大高于失业人数。虽然许多OECD成员国都是这样，但芬兰的这种失业“伪覆盖率”（领取救济金者与失业者的比率）特别高见图3）。在一些年龄组中尤其如此。事实上，在2018年，45～49岁的男性申请某种形式的失业救
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济的人数比同年龄段的失业人数高出43%。在40～44岁的女性中，领取某种形式失业救济金的（见图4）。芬兰的高福利制度将会导致失业人群的求职行为减少，不利于低技能劳动力失业人群主动寻求工作，原因在于通过国家对失业救济金也可以获得相对稳定的生活，甚至高于自己的劳动所得。所以，芬兰政府采取了一系列的措施对福利政策进行改革以激励低技能劳动力主动寻求工作机会。例如，在2018年，芬兰政府要求领取失业救济金人群在审查期间至少赚取241欧元。虽然福利有助于青年人面对经济和劳动力市场的挑战，但也对失业者继续求职产生了相当大的阻碍。[9]芬兰将减少福利待遇方面节省下来的资金投入到继续教育的体系建设中，减少参加继续教育的个人投入，增加财政补贴，以吸引低技能劳动力来上学。这样一来，芬兰的低技能劳动力可以通过参加继续教育来提高技能，通过自身的能力获得较高的工资待遇，而不是
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失业保险，2014年
陷入因技能与劳动力市场不匹配而找不到工作，通过领福利来维持生活的恶性循环。
（二）加强综合服务的提供
芬兰政府部门提出，应提高劳动者的积极性和现有解决低技能劳动力问题方案的有效性。通过评估现有方案和新举措、发展多部门联合服务以及向低技能人群提供心理健康建设等，加强综合服务的提供。能够准确评估现有的方案和新举措有利于芬兰能够精准地为低技能劳动力提供其所需的教育，合理利用社会资源。低技能劳动力同时还面临着信息不对称，所获消息滞后，而且对很多政策文件解读不全面等劣势，通过多部门的联合服务能够使低技能劳动力及时获得国家、社会、企业最新最准确的信息，充分满足低技能劳动力的需求，使其得到更加综合且更全面的服务。低技能劳动力人群不仅面临着工作方面的压力，同时他们所面临的还有心理方面的障碍。芬兰通过设立专业的教育服务咨询和心理咨询，为低技能劳动者提供更有效的帮助。
失业补助，2014年
总计，2007年
人数比劳动力调查中归类为失业的人数高出67%
斯波匈日斯立美意拉捷智加韩卢爱新西葡英瑞挪丹荷瑞澳法比奥爱芬德
洛兰牙本洛陶国大脱克利拿国森沙西班萄国士威麦兰典大国利地尔兰国伐利文宛利维共大堡尼兰牙牙利时利兰克尼亚和亚亚
亚国
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盟
OECD图3OECD成员国的失业“伪覆盖率”[10]
年龄55-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2417-19
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欧元（�）
女性
男性
低工资补贴基本补贴失业补贴
图4芬兰领取救济金的人群的年龄和性别[11]102
芬兰低技能劳动力继续教育现状与策略（于海波）
