试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定(一)
【关键词】城市管理综合执法行政相对人主体性质 城市管理综合执法作为我国行政执法的一个特殊模式，其在进行行政处罚时同一般行政执法一样必然会遇到对行政相对人主体性质认定的问题。对于行政执法而言，不论是简易程序行政处罚还是一般程序行政处罚，对于行政相对人主体性质的认定都将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、合法的问题。一旦在城市管理综合执法行政处罚中，对行政相对人主体性质认定错误，那么极有可能会导致执法违法的情况发生，乃至行政败诉情况的出现。因此，行政相对人主体性质的认定对城市管理综合执法行政处罚的正确与否有着重要的现实意义。笔者拟对城市管理综合执法中行政相对人主体性质的认定进行探讨、分析，旨在使得城市管理综合执法机关能够正确认定行政相对人主体性质，正确处理城市管理综合执法行政案件，更好的依法行政。
在城市管理综合执法的行政处罚中，首要的问题是确定处罚当事人即行政相对人，同时还要对行政相对人的主体性质进行认定，这是进行行政处罚的先决条件。笔者在本文中仅仅针对行政相对人主体性质的认定问题进行探讨和分析，对于处罚当事人的认定不做探讨。 一、行政相对人主体性质的分类
在城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的分类方法大致有2种。
（一）依据《行政处罚法》第三条的规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为3类：1、公民；2、法人；3、其他组织。 首先，在此种分类方法中的公民是指具有行政责任能力的自然人。何谓具有行政责任能力的自然人？依据《行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁，能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外，不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下，对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为，此时应当如何对待？通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为，也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生，可以认定为是一种事前故意。因此对于醉酒者的行为其应当自行负责，不论其醉酒是生理性醉酒还是病理性醉酒。故对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者，我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。 其次，在此种分类中的法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分类两类：一是企业法人；二是机关事业单位和社会团体法人又称为非企业法人。何谓企业法人？企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第41条和其他法律的规定，我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《公司法》的颁布，企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是，值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格的法人，如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。 最后，除了公民和法人以外的其他组织均被此种分类方法称之为其他组织。比如，个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。
（二）城市管理综合执法行政处罚执法实践中通常将行政相对人的主体性质分为2类：1、个人；2、单位。
城市管理综合执法实践中，在进行行政处罚时的处罚依据往往不将行政相对人的主体性质划分为公民、法人和其他组织，而是将行政相对人的主体性质划分为个人和单位。比如，《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条规定对于违反该条第一款第（四）、（五）项规定的，
对于个人处以二百元以下罚款，对于单位处以三百元以上三千元以下罚款。《北京市市容环境卫生条例》第五十八条规定违反该条第一、二款规定的，对个人处以50元以上200元以下罚款，对于单位的处以2000元以上20000元以下罚款。特别是有些城市的听证程序更是规定了对于个人和对于单位的罚款听证起点金额有较大的不同。
对于城市管理综合执法实践来说，一般将《行政处罚法》中规定的公民划分为个人一类，而将法人和其他组织划分为单位一类。当然这只是一般情况下的划分，对于有些看似具有单位性质的法人和其他组织在理论和实践上切都是应当作为个人来进行处理，笔者将在下面进行详细的论述。
二、行政相对人主体性质认定的意义
在城市管理综合执法行政处罚中对行政相对人主体性质的正确认定不仅仅是保证行政处罚的合法性，更为重要的是对于我国行政执法公平、公正、合理，依法行政，构建和谐社会都具有重要的意义。如果城市管理综合执法机关在进行行政处罚时不能正确认定行政相对人的主体性质，那么对于被处罚的行政相对人来说是极其不公平的。试想将一个应当按照个人性质进行处罚的行政相对人如果被认定为单位性质，那么其极有可能会受到比个人性质更为严厉的行政处罚，虽然其可以通过法律救济途径维护自己的合法权益，但是，此时的城市管理综合执法机关已经作出处罚并且这种处罚在法律上是不会因为行政复议和行政诉讼而停止执行的。如此不仅给行政相对人的合法权益造成了损害，更为重要的是这种情况的发生将严重损害国家行政执法的严肃性和公正性。因此，行政相对人主体性质的正确认定对于城市管理综合执法具有重要的现实意义和法律意义，是保证城市管理综合执法公平、公正、合理的前提。
三、行政相对人主体性质的认定
如何才能正确认定行政相对人的主体性质？笔者认为，要正确认定行政相对人的主体性质就必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑，并不是说根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。 （一）公民、个人主体性质的认定 在城市管理综合执法实践中，执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实，在城市管理综合执法行政处罚中最容易出现行政相对人主体性质认定差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人的认定。在这一类别主体性质认定中，执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为单位性质，但是往往会将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为单位。为什么会出现如此情况？笔者前面对于行政相对人主体性质的分类已经进行了分析，行政相对人主体性质为单位的分类中笔者谈到一般情况下将法人和其他组织都划分为单位性质，然而在执法实践中城市管理综合执法机关通常将一切法人和其他组织都作为单位性质进行了分类，正是这种执法实践分类导致了许多应当定性为公民或个人进行行政处罚的其他组织被当作了单位性质进行了处罚。笔者认为有以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。 1、个体工商户
个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本，依法经核准登记，并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的，在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。 然而，许多城市管理综合执法机关在遇到个体工商户时往往将其作为单位进行定性处罚，笔者认为这是极其错误的。在执法实践中绝大部分的城市管理综合执法机关的法制部门将雇工8人以上的个体工商户作为单位性质进行处罚，更有甚者不管个体工商户有无雇工只要其有固定的经营场所一概作为单位性质进行处罚。这里最为常见的处罚形式就是对个体工商户进行50元以上1000元以下的当场行政处罚，我们可以经常看到城市管理综合执法机关对于个
体工商户做出这样的处罚：某某烟杂店因违反某某法规处以罚款人民币300元的简易程序当场行政处罚。这种处罚方式笔者认为是极其荒唐和违法的，至少不应当是行政执法机关犯的错误。
为什么说个体工商户应当作为公民或个人性质进行行政处罚？笔者认为就以下二个理由就足以认定个体工商户在行政处罚中应当被定性为公民或个人性质。 1、《中华人民共和国民法通则》第二章是对于公民和自然人的相关法律规定，其中第四节就是个体工商户和农村承包经营户。既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整，那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人，因此依据法理学基本原理我们就应当依据其他法律来进行解释，或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为我国全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律，因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定，我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。
2、个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关，因此工商行政管理机关作为登记主管机关对其在行政处罚中的主体性质认定是法理学上的有权解释机关。那么工商行政机关对个体工商户在行政处罚中的主体性质是如何认定的呢？中华人民共和国国家工商总局在工商个字2001]第177号文的答复中做出了明确规定：对个体工商户当场实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。由此可以看出，个体工商户在国家工商总局中是被认定为公民性质的，也就是说个体工商户在行政处罚中应当定性为公民或个人性质。 2、个人独资企业
试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定(一)
