以基本公共服务均等化推进“人”的城镇化
摘要：新型城镇化的“核心”是人的城镇化，人的城 镇化的
本质是实现城乡基本公共服务均等化。以基本公共服 务均等化推进人的城镇化，是地方政府解决以“人”为核心 的保障人的生存权与发展权的城镇化的关键任务。文章基于 相关调研指出，提高基本公共服务均等化水平，必须加快地 方政府基本公共服务职能合法化，完善财政转移支付体系， 改革财税体制使地方政府财力与事权相匹配，完善就业培训 服务体系，完善各项社会保险制度的设计和转移接续的政 策，科学建立基本公共服务一体化标准。
关键词：城镇化； “人”的城镇化；基本公共服务；均 等化 中图分类号： F299??2 文献标志码： A 文章编号： 1002-
7408（2014）-06-0078-04
作者简介：李永红（ 1968- ），女，湖北黄陂人，陕西省 行政学院基础理论部副教授，主要从事公共管理与思政研 究。“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农 村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观 趋势，是国家现代化的重要标志。 ”[ 1]表现为随着一个国
家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构 的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从 事职业向城镇二、三产业的转移。然而现实中，我国许多地 方存在着农民“被城镇化”的问题，农转非户口遭到冷遇， “超过七成农民工舍不得农村户籍” ，因为附着在户籍制度 上的各种利益问题尚未解决，目前农民
不愿要小城镇户口， 造成城镇化推进中困难重重。城镇化是现代化的必由之路， 也是全面建成小康社会的重要任务。要解决好农业农村农民 问题，就必须注重城镇化的内涵建设，即围绕着人的生存权 和发展权的需要， 为农业转移人口提供有效的、 较高质量的、 公平可及的就业、义务教育、公共卫生、社会保障、基础设 施等各项基本公共服务，打破城乡分割的二元体制的结构束 缚，顺利实现农民向市民身份的转变。推进基本公共服务均 等化对走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化 传承的中国特色新型城镇化道路具有重大的现实意义。
一、城镇化及其与基本公共服务均等化的关系 何为城镇化？
1991 年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》 中使用并拓展了“城镇
化”的概念――指农村人口转化为城 镇人口的过程。 “城镇化”晚于“城市化” ，是指以城镇化率 反映城镇化水平高低，即一个地区常住于城镇的人口占该地 区总人口的比例。通常人们用城镇化率来大致衡量标准城镇 化水平高低。数据统计显示， 1978 年中国的城镇化率是 17??9%，2012 年达到 52??6%。在过去 34 年中， 中国的城镇 化率提高了 34??7个百分点，平均每年都要达到 1 个百分点 以上。
2012 年西部地区城镇化率为 44??93%，比上年提高 1??94个百分
点，其中内蒙古、重庆、宁夏、陕西的城镇化 率均在 50%以上。《西部蓝皮书：中国西部发展报告 (2013) 》 预计， 2013 年西部地区经济将呈现继续快速增长态势，
城镇
化仍将保持快速推进势头，并将成为拉动经济增长的重要动 力，预计城镇化水平将达到 46%以上。［ 2］但是发布于《中 国青年报》
2013 年 11月 5日的清华大学相关调查显示中国 户籍城镇化率仅为 27??6％，［ 3］“与上一代相比，新生代流 动人口已经由生存型向
发展型转变，其进入城市不仅仅是为 了挣钱，他们追求的不是户口转
变的‘形' ，而是公共服务 的‘实'。占新生代农民工总数 49??1%的
80 后中，农民工 流动人口中有 68% 愿意落户大城市， 32%愿意落户
中小城市； 农民流动人口不愿“农转非”针对的只是中小城镇的户口， 而非大城市。现实中，中国城镇化已经形成了人口城镇化明 显滞后于土地城镇化的问题。 “城镇化”的内涵究竟是什么 ? 李克强同志指出：城镇化是中国发展的一个大战略，城镇化 不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支 撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到 “城”的转变， 说到底，就是实现城乡基本公共服务均等化。
广义的基本公共服务包括：交通、通信、公用设施、环 境保护，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安 全等领域的公共服务；狭义的基本公共服务是指保障民生需 求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保 障、文化体育等领域各项基本公共服务。 ［ 4］基本公共服务 均等化的目的在于使全体公民都能公平可及地获得大致均 等的基本公共服务，其核心是每个人的机会均等，而不是简 单的平均化和无差异化。 中国有 2??6 亿农民要进城， 能否顺 利实现市民化，需要政府提供及时、均等、可持续的基本公 共服务。 2013 年我国人口城镇化率为 53??7%，但人口市民 化率只有
36%左右。［5］有 1 亿多进城农民工没有真正融入 城镇、享受到与
城镇居民同质的公共服务，还不是真正意义 上的城镇居民，属于“半城镇居民” 。因此，当务之急是围 绕“人”的基本公共服务均等化推进城镇化。
以基本公共服务均等化推进“人”的城镇化
