会、其他社会团体和民办非公企业单位；广泛宣传和充分利用评估结果，与其他管理措施相结合，发挥评估的导向、激励和约束作用。（2007年11月20日）
一、社会行政评估的含义与作用 （一）含义
社会行政评估，是指对社会工作机构的运行及所提供的服务所进行的评价，是一种将结果与计划相比较，判定机构绩效状况的活动。
（二）作用
对于机构来说，对工作的考核和评估并不仅仅是因为外界的压力，而是有着多方面的现实意义。
1、评估有助于机构调整决策。评估可以向管理者反映已经完成的活动讯息和对服务对象所产生的影响，因此，可以使决策者能够及时根据现状调配各种资源，进行员工培训，改变工作模式等，从而使决策更加贴近现实。
2、评估有助于机构改善服务品质。凭借着评估活动的进行，机构管理者和服务策划者可以进行系统的资料收集，考察服务方案的提供情况，发现服务中存在的问题。虽然，评估可能并不能立即提升服务质量，但是对资料的收集将有助于机构分析服务方案与服务对象需求之间的差异。如果机构不进行任何形式的评估工作，那么，对服务质量的控制和改善将无从谈起。
3、评估可以说明决策目标的实现程度。评估总是参照服务计划进行的，通过两相比较可以反映出工作进度、服务效果、执行与计划的偏离，从而说明决策目标的实现程度。
4、评估可以向有关方面做出交代，从而有助于建立和发展机构的支持网络。对于许多机构来说，往往需要依赖政府部门和有关方面的资助才有资源开展活动，作为受托人，机构有义务就资金的使用情况和服务效果向有关方面做出交代，接受资助者的审查。这样既有助于使资助者弄清楚钱的使用情况，也有助于树立良好的机构形象，提高机构在公众心目中的地位。这样有助于机构获得官方和民间的支持，获得资助团体、员工和其他支持者广泛的推许，从而使机构得以进一步的生存和发展。
5、评估有助于总结经验、发展理论。机构评估的过程就是总结经验的过程，也是验证假设的过程。对于机构来说，如果能够对评估体系进行科学设计，还有助于找出规律、发展理论。
二、社会行政评估的类型
根据不同的标准，可以将评估分为多种类型。 （一）依据时间：前评估、中期评估和后评估
1．前评估。前评估是指项目、计划或政策开始实施之前所进行的评估，也称预评估、事前评估。由于是在实施之前进行，因此实际上是对项目、计划或政策可行性分析的评估。前评估的结果一方面可以决定项目、计划或政策是否实施；另一方面前评估取得的数据可以作为基准线，在项目、计划或政策完成后进行前后对比。目前，中国的非营利组织对前评估工作极不重视，大多数公益工程都没有进行认真的前评估工作，其后果往往是导致项目的低效，而且在公益工程中期或结束后进行评估时缺乏可对比的数据，从而难以反映公益工程的真正绩效。
2、中期评估。中期评估是指在项目、计划或政策从开始后到完成前之间的任何一个时点进行的评估。它的目的在于检查项目、计划或政策的设计和前评估的质量，或者评估实施过程中的重大变更及其影响，或分析实施过程中的困难、问题，寻求对策与出路。
3、后评估。后评估是在项目、计划或政策结束后，根据原目标和实际实施情况的比较而进行的全面、系统评估。后评估一般更容易被人理解和接受，因此，目前非营利机构对后评估工作相对更重视一些。
前评估与后评估除评估时点不同以外，在评估的目的、评估的依据、评估的主体等方面也有所差异。前评估的目的是确定项目、计划或政策是否可以立项，它是站在项目、计划或政策的起点，应用预测方法分析评价未来的效益，以确定是否值得与可行；而后评估的目的是为了回顾总结，同时又对后续项目进行前景预测。前评估的依据主要是历史资料和经验性资料，以及相关的行业标准等；而后评估的依据主要是项目、计划或政策实施的实际数据。另外，前评估的主体主要是非营利组织自身，而后评估的主体主要是外部专家，如独立的中介评估机构人员、监督管理部门的专家、捐赠者代表、科研单位的专家等。
（二）依据评估者的来源：自我评估与外部专家评估
1、自我评估。自我评估即项目、计划或政策的实施者进行的内部自我评估。
自我评估的优点首先在于评估者是项目、计划或政策实施机构的成员，对组织内部结构与运行机制较为了解，对项目、计划或政策实施的整个过程较为熟悉，对实验区的社会经济背景、文化风俗习惯较为了解；其次，自我评估的成本较低，在项目、计划或政策实施的每一个阶段都可以进行评估，有利于及时发现问题、解决问题；最后，自我评估的结果或建议容易在执行过程中得以实现。这是因为一方面评估者本人就是项目、计划或政策的执行人，另一方面他对评估过程中发现的问题有切身的体会。然而，自我评估也存在一些局限。由于评估者是实施机构的内部成员，因此评估结果往往缺乏客观公正性。而且，即使自我评估很客观，社会公众也不容易相信其评估结果。另外，由于自我评估者的日常工作较多，难以集中精力进行评估，因此自我评估较为粗略。
2、专家评估。专家评估是指项目、计划或政策的实施机构聘请科研单位或专门评估机构的外部专家进行的评估。1996年我国青少年发展基金会委托中国科技促进发展会对“希望工程”的绩效进行的评估；1997年杨团等人对天津鹤童老人院进行的评估；1999年中国社会科学院社会政策研究中心、浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会对上海罗山会馆进行的评估等都属于这种类型。专家评估则可以弥补自我评估的不足。专家评估往往较为客观公正，评估结果易于被公众所接受；专家的专业评估知识也可以增进评估的科学性与规范性；而且专家评估往往是集中一段时间进行评估，效率较高。但是，专家评估也有其缺陷。首先，专家评估的成本较高，因而也不可能在项目、计划或政策执行的每一阶段进行，更不可能对每一个项目都进行专家评估；其次，外部专家对实施的整个过程、运行机制和当地社会经济文化背景并不清楚，而专家往往又需要在较短的时间内完成评估工作，因此有人戏称专家评估为“旅游式评估”；最后，专家评估的结果或建议并不容易在项目、计划或政策的执行过程中得以真正落实。
可见，自我评估的长处正是专家评估的短处，而自我评估的短处正是专家评估的长处。在条件允许的情况下，将两种评估方式结合起来，评估的效果可能更好。
（三）依据侧重点：努力评估、成果评估、效率评估、影响评估等
关于社会行政评估的类型，学者萨奇曼（Suchman）的观点较有代表性。
1、努力评估(effort evaluation)。即评估机构为实现服务方案所付出的努力情况，比如，服务方案是否按照原定计划实施？实现程度如何？受助者是否得到了适当的帮助？等等。具体形式又分为：方案监察（监察方案实施的整个过程）、特别研究（分析特殊个案）、记录分析（分析机构留存的信息，不如，文件、图片、语音资料等）。
2、成果评估(outcome evaluation)。即考察方案在服务对象身上所产生的效果。在社会服务中，进行成果评估可以对服务个案进行访谈，可以使用标准化的评估表格对服务进行评判，也可以使用调查问卷或机构设计的专门化量表对服务对象进行调查。
3、效率评估。效率泛指社会活动的效果与投入成本之间的比值。人们用它来判断社会活动的有效性。在社会工作中，效率评估主要是指服务方案产生的效果与耗费资源之间的比例关系。通常按照会计学的原理和方法计算成本与产出的关系。一般说来，成本的投入比较容易判断。但是，社会服务的效果却往往难以精确计算，往往要借助于一定的方法进行测量。
4、责信评估。即重点评判机构履行责任程度以及诚信度。
5、战略评估。战略是机构在一个时期内的行动策略。说到战略，美国学者杰雷德曾经在他的著作《非营利事业管理》中打了一个比方“作为船长，他有两件事必须清楚：一是知道这条船要驶向何方，而是要知道如何才能到达目的地”。第一条其实说的就是机构的使命，第二条回答的就是机构的战略。所以战略评估要评判的就是机构采取哪些措施实现使命、愿景。著名的管理大师德鲁克曾经为非营利组织的自我评估设计过一个由“5个W”构成的评估工具，其中的第5点评估的就是机构的战略。（1、我们的使命是什么？what is our mission2、我们的客户是谁？who is our customer? 3、客户的认知价值是什么？what does customer value? 4、我们期望的结果是什么？what are our results? 5、我们的计划是什么？what is our plan?）
6、组织能力评估。即评估机构是否有能力从事符合其宗旨的活动。 三、社会行政评估指标体系
对于非营利机构进行评估涉及机构的方方面，因而发展出适宜的指标体系对于具体实施评估事非常重要的。社会行政评估体系主要包括以下内容：
（一）非营利组织基本状况。非营利组织基本状况评估主要是对非营利组织成立指标的一般性考察，目的在于了解非营利组织的概况。西方国家中非营利组织的成立指标一般包括组织资产、会员数量及构成；固定办公机构、明确的组织章程、具体的行为法人等。与之相比、中国非营利组织的成立在标准上除了上述几项标准外，还应该包括其业务主管单位的情况。
（二）非营利组织的治理。为确保非营利组织不违背捐赠人等利益相关者的意愿和不侵害行为对象的利益，非营利组织应该建立一个合理的、有效的治理结构，从制度上确保非营利组织行为的规范。由于非营利组织治理的重心在于理事会(或董事会)，理事会负责政策的制定、财务指导和发展治理，并且定期检查组织的政策、方案和运作。财务指导包括对投资管理决策、内部账目控制和长短期的预算决策。理事会具有双重身份，既是代理人又是委托人，是非营利组织治理结构中最重要的组成部分，并在“非营利组织治理链”中处于枢纽位置。因此对非营利组织治理的评估将主要关注理事会治理。
理事会治理的评估指标应该包括理事(或董事)行为、理事会运作；理事薪酬和理事会组织结构四个方面的内容。
具体包括：①理事权利与义务。理事义务通常可以分为勤勉义务和诚信义务。勤勉义务要求理事能够称职地履行职责，包括参加会议的时间、关注非营利组织的运营等。诚信义务是要求理事按照非营利组织及其利益相关考的最佳利益诚实行事，禁止从事损害非营利组织及其利益相关考利益的行为。在一个高效的理事会中，每一个成员都是举足轻重的，因此必须通过理事候选人的选拔和应尽权利义务的明确来规范理事的行为。②理事会的运作效率。理事会的职责主要是对非营利组织的运营进行战略决策和对工作人员进行有效的监督。因此，理事会的运行效率在于理事会的职责屈行和目标的实现，这涉及理事会的规模、人员构成和会议工作质量与效果等。③理事会的组织结构。实践证明，理事会的高效率取决于理事会内部分工与协作的质量，其中专业委员会在理事会中起着关键的作用。专业委员会的设立有助于理事会工作的合理分工和高效率，有助于理事会更好地履行其职能。因此，专业委员会的存在和构成是理事会独立性的重要指标，需要建立相应的指标来评估各个专业委员会的建设和运行状态。
另外，关于干部的人事任免权，可以说是除了财政权以外又一个决定非营利组织与政府关系的重要因素，甚至可以间接反映中国非营利组织的治理结构和自治程度。目前，我国有近三分之二的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。这样他的结果是非营利组织丧失了对本组织人事的任免权，这也在一定程度上导致了我国非营利组织的效率低下等问题。
（三）非营利组织公共责任。国外对于非营利组织一般要求其通过一定的渠道公布其年度报告。如有关方面有要求，还应当提供完整的年度财务状况，其财务报告应当有具有会计师资格的会计依照现行的会计准则起草报告，并经理事会审议通过。财务报告中财务陈述应当为捐赠者的决策提供基本的信息。对于一个全国性的组织，必须提交一份包括总部及附属机构财务内容的财务报告。2006年我国民政颁布了《基金会信息公布办法》，规定“信息公
布义务人应当在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。公募基金会要公布募捐活动的信息以及基金会开展公益资助项目的信息。财务会计报告未经审计不得对外公布。信息公布义务人不履行信息公布义务或者公布虚假信息的，由登记管理机关责令改正，并依据《条例》第四十二条规定给予行政处罚。”
（四）非营利组织资金使用。非营利组织应当准备一份详细的年度预算，它应当与财务审计报告中的分类相一致，并提交理事会审议通过。所有来源的总收人中，必须有一个合理的比例应用于与组织目的直接相关的项目和活动：在公众的捐赠中，必须有一个合理的比例用于所申请的项目或活动，并与捐赠者的预期一致；筹款的成本必须是合理的：总的筹款和行政的成本必须合理。
合理地使用资金包括：第一，所有来源的总收入中至少50％必须用于与组织目的相关的项目和活动；第二，在公众的捐赠中，至少50％必须被用于所申请的项目和活动，并与捐赠者的预期相一致：第三，在相关的捐赠中，筹款的成本不得超过35％；第四，总收人中，总的筹款和行政成本不得超过50％。如果一个组织没有达到一个或多个百分比的限制，应当提供证据证明它的理由。例如，一个新成立的组织的筹款和行政成本可能会更高一些。寻求资助的组织应当根据要求证实它们申请的项目和活动的资金使用是符合捐赠者的期望
的；寻求资助的组织应当对它们的支出额进行适当的控制。留给下一个财政年度的净资产通常不超过当年经费开支的两倍或第二年预算的两倍；不允许有持续的赤字。
（五）非营利组织信息披露。非营利组织劝募的信息材料，无论是整体还是部分，都必须准确、可信，没有误导信息。在有要求时，寻求资助的组织应当证实所申请的材料无论是整体还是部分，都是准确、可信的，没有误导。劝募书应当对所申请资助的项目和活动进行清晰的描述。直接联系，包括面对面和电话联系时，应当指定：第一、申请人和他与受益组织的关系：第二，受益组织的名称或目标群体；第三，所需资金的项目和活动。如果申请与出售物品、服务或承诺有关，则应当注明：第一，受益的组织；第二，可获得的信息来源；第三，对于受益的组织或目标群体、实际或预期的出售或承诺的价格。
非营利组织年度报告应当是透明的。年度报告应当详细叙述组织的主要活动。它应当与财务审计中的主要类别和财政年度的时间长度相同；提供理事会的人员名单；财务审计报告或综合财经概要，至少应包括以下内容：第一，列出所有的收益表；第二，列出项目计划、经营管理和筹资所需费用的审计报表；第三，全部结算报表。
（六）非营利组织筹资活动。理事会对所有经认可的为组织筹款的活动负责。筹款应当遵循自愿的原则，不应当施加任何未经授权的压力；应根据要求公布组织所有的实际收入和生产经营活动的状况和财务信息，对于组织从事商业活动所获得的收入，包括营利组织利用该组织的名称所获得的收入的基本情况和财务信息应当是可获得的。非营利组织所有相关的商业活动的宣传都应当说明这一点，或者表明可以从该组织获得这些信息。
非营利组织应当对工作人员、志愿者、协调人、合约人和所控制的或附属的实体的筹资活动，建立监控机制并进行控制，包括书面的筹资合同和协议；寻求资助的组织应当对捐赠物建立和实行适当的控制；应当给予捐赠者应有的荣誉，并且不能在未经书面许可的情况下公布捐赠者的身份。（指标体系见图片1-5）
四、社会行政评估的理论及方法
20世纪90年代以来，人们逐渐认识到采用评估等管理工具能够有效改善组织效能，因而，在管理学界逐渐兴起了对评估的研究和实践，形成了一些关于评估的理论和方法。
（一）理论
1、“三E”评估理论
这是当前国际上最为流行的非营利组织评估理论之一。所谓“三E”,即指经济(Economy)、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness)。经济，是指以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量,而不关注其产出与服务品质。例如,某个项目在特定时间内究竟花了多少钱?工资成本是多少?花费是否与预算一致等。效率是指投入与产出之比例。效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。例如,某个项目单位开支的产出是多少?效果则是指公共服务实现目标的程度。例如,项目目标的实现程度等。效果指标通常只关心目标或结果。
这一理论比较准确地把握了经济、效率、效果这三个政府组织、企业和非营利组织普遍关注的问题。应该说,从“三E”的角度出发对非营利组织进行评估有助于非营利组织绩效的提高。正因为如此,“三E”评估理论在世界各国的非营利组织中得到了较为广泛的推广。即使在中国,不仅国际援助项目非常注重“三E”评估,而且,本土的非营利医院、非营利学校、非营利慈善机构也很重视组织的“三E”。这也是当前中国非营利组织评估关注的
7第七章社会行政的监督与评估
