牧区“收缩转移”战略及引发的对政府公
共管理的思考
———内蒙古乌拉特中旗调查
(2009-12-08 )
[摘要]本文以内蒙古乌拉特中旗牧区“收缩转移”战略为例,从战略背景和实施的过程中引发对政府公共管理的思考:旗政府在力所能及的范围内履行自己的职责,更高层次政府要介入到“收缩转移”战略的实施,保护转移后牧民的草场产权要避免“政府悖论”和建立长期稳定的草原生态经济补偿机制与提高政府资金使用效果等。
[关键词]草原牧区;政府公共管理;收缩转移
乌拉特中旗地处内蒙古自治区西北部,有184.4km国境线和国家陆路口岸———甘其毛道口岸。全旗人口13.83万,其中蒙古族2.54万。总面积2309587hm2,其中耕地面积74401.3hm2,占总土地面积3.22%;牧草地面积
2200124.21hm2,占总面积的95.26%。乌拉特中旗草原是典型的荒漠化草原。近几十年来,随着牧区人口和牲畜的增加,自然条件的恶化,乌拉特中旗草原牧区生态环境遭到破坏,牧民的生产生活受到制约。乌拉特中旗平均降雨量由50年代的215.0mm、60年代的200.4mm、70年代的213.7mm、80年代191.4mm、90年代的194.5mm,一直降到2000年的180.3mm、2005年的106.2mm。扬沙天气日数从50年代的2天增加到2005年的15天,沙尘暴天气日数从50年代的0天增加到2005年的15天。近年来,虽然在草原保护和
建设上有一些成效,但草场退化和沙化程度仍然在增大,退化、沙化面积占可利用草原面积比例由50年代的0.2%、60年代的0.4%、70年代的2.2%,一直上升到80年代的27.9%,90年代的65%,2005年的100%。根据牧区的自然情况和草原畜牧业发展现状,乌拉特中旗提出“收缩转移”战略。该战略是自上而下由政府主导进行的,本文在总结该旗实施“收缩转移”战略成功经验的同时,就政府公共管理问题做一探讨。
一、乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景
所谓“收缩转移”的具体涵义是以草原生态保护为中心,牧民在保留牧区户籍的基础上,因地制宜、因人
制宜、一人一策的原则,实行“三三三”制的发展模式,即三分之一的牧民实行产业转移,从事种养业或二、三产业;三分之一的牧民纳入社会保障体系,加入城镇户入低保、养老保险和医疗保险;三分之一的牧民发展适度规模经营,有偿使用转移牧户依法流转的草场,形成老年牧民入社保、中年牧民转产业、贫困牧民入低保、学生保入学的社会保障机制和草畜平衡、划区轮牧、高效精养的生态效益型草原畜牧业发展格局。乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景是:
1、人均可利用草原面积逐年减少,草原牧区牲畜严重超载
乌拉特中旗牧区人均可利用草原面积呈递减趋势,按照标准测定,乌拉特中旗人口承载能力标准是
1-3人/平方公里,而目前实际已经达到6.1人/平方公里。按乌拉特中旗牧区草原类型等级计算,以山地草原类型为例,
适宜载畜量为17.4万头(只),而实际却有牲畜21.4万头(只),超载7.2万头(只)。山羊的饲养量和增长幅度要远远高于绵羊,2002年、2003年、2004年分别饲养山羊数量为65.16万头(只)、76.83头(只)、82.87头(只)。亩产草量由上一世纪60年代的50.9公斤、70年代的49.8公斤、80年代的42.5公斤,降至90年代的18.7公斤,2003年17公斤。1999年、2000年巴音杭盖地区草场亩均产草不足10公斤,有的草场连续几年没有返青,产草量为零。必须将草原牧区现有的牧民和其牲畜从草原上转移出来,以减轻草场压力。
2、生态环境恶化导致牧民生产生活条件下降
草场的退化、沙化直接导致牧民生产成本和生活成本逐年增加。一是生活成本高。牧区食品类支出为农区的1.1倍,衣着类为农区的1.9倍,居住类为农区的1.6倍。在80年代,人均纯收入为239元,人均消费支出为63元;在90年代,人均纯收入为778元,人均消费支出为441元;在2000年,人均纯收入为1955元,人均消费支出为2720元;到2005年,人均纯收入为2027元,人均消费支出为3819元,牧民的人均纯收入不抵人均消费支出。返贫现象严重,贫困人口比例明显上升,据调查,2005年牧区贫困人口为3584户,13120人,分别占牧户和牧民总数的60%和61%。二是上学费用高。牧区大中专学生每年费用为12000元左右,中学生每年费用6000元左右,小学生每年费用4000元左右。三是就医成本高,牧民年平均支出医疗费500-1500元左右,而这些医疗支出中,大约有1/4左右的费用用在路费上。四是生产成本高。以山羊为例,按1999年折价,60年代饲养一周年的成本为18.44元,70年
代为25.49元,80年代为31.19元,90年代为44元,而近十几年高达90-100元左右。草库仑建设、修建棚圈、打井等费用动辄几千元甚至几万元,且投资大见效慢,如牧区地下水资源普遍匮乏,打井平均深度达150m,每眼井投资额约达2.6万元。
3、“收缩转移”可以提高牧区的生态效益
从实地调研中了解到,牧民从草原转移出来,将留下的草场围封,草场快速恢复,当地畜牧业生产得到了稳步的发展,为可持续发展奠定了基础。减轻了草原人口压力,将留下的牧民严格执行《乌拉特中旗草畜平衡实施办法》,合理利用草场。从草原监理站和畜牧业局了解到,从2002年开始到现在,草群结构发生变化,优良牧草比例有所增加,近两年,草群盖度达到20%,暖季生物产量达到40公斤,高度提高了30%。
4、“收缩转移”可以缩小城乡二元结构差距从理论上讲,转移出的劳动力由第一产业直接转入二、三产业,可以为当地的工业提供了廉价的劳动力,牧民的生存环境得到了有效的改善;牧民的生活质量的提高。从调研中了解到,约95%的牧民对其迁入地的生活环境表示满意,主要是交通方便、子女上学方便、医疗卫生条件比边境牧区要强。
二、乌拉特中旗实施“收缩转移”战略引发的对政府公共管理改革思考
1、旗政府在力所能及的范围内履行自己的职责在牧区实施“收缩转移”战略,旗一级政府不等不靠不要,是能够有作为的,乌拉特中旗政府充分发挥旗一级政府草原生态行政管理能力,即,政府运用现代科学技术,通过管理人类行为对生态
与环境的影响,保持生态平衡,修复被破坏的生态,实现经济、社会和生态协调,生产、生活、生态共赢的可持续发展的行为。首先因地制宜,向乌拉特中旗的灌区转移,如以乌拉特中旗德岭山镇———转移迁入地为例,政府在牧民转来之前,进行土地开发配套工程。根据国家农业综合开发项目建设标准,综合运用水利、农业、林业和科技等措施,按照人均0.47hm2耕地的标准、规划开发集中连片土地,达到“井、电、渠、沟、路、林、田、机”八配套。向灌区转移牧民1950户,7200人,按照人均0.47hm2耕地的标准,征用、开发、配套耕地0.336万hm2;进行村庄建设工程。高起点、高标准规划建设牧民转移新村,其中每户建住房50m2,凉房20m2,暖棚100m2,活动圈300m2,青贮窖20m3,配套建设通讯、有线电视,沼气入户、村庄绿化、巷道硬化和通村油路工程。共建设移民新村10处,每处200户,每处移民基础建设新村投资1519.5万元,共投资14997.5万元。其次向乌拉特中旗政府所在地———海流图镇转移,实施牧民安居工程:配套建设牧民经济适用住房,无偿提供给转移农牧民居住。转移牧民1950户720人,每户投资8.4万元。民族精品街工程:配套建设商住铺,无偿提供给转移农牧民经营和居住。养老保险工程:凡女年满40周岁以上、55周岁以下,男年满45周岁以上,60周岁以下的中老牧民均参照灵活就业人员入保政策参加养老保险统筹,缴费年限须满15年;养老保险费按社会平均工资的20%进行缴纳,每人平均缴纳12000元,政府按40%补贴;对参保缴费时女年满55周岁、男年满60周岁的实行一次性缴费,每人缴纳20761元,政府按40%补贴,对未达到法定年龄人员的入保
内蒙古乌拉特中旗调查
