日本农业产业化法律政策及启示
农业产业化在不同国家、不同时期呈现出不同的政策特点。我国虽然从20世纪90年代便已出现农业产业化这种新的农业经营模式，但是，因为重工轻农思想的存在，农业产业化的发展进度非常缓慢，相关的法律政策也不尽完善，所以，为更好地促进农业产业化，有必要对发达国家农业产业化法律政策进行借鉴。日本农业产业化已经达到世界领先水平，并且因为地缘关系、文化传承等相关因素的存在，非常值得我们对其农业产业化的法律政策进行相关研究并进行选择性借鉴。
1 日本农业产业化法律政策历史演变
日本是典型的人多地少的国家。并且，农业人口老龄化严重，使日本农业的发展面临了巨大的人口压力面对不容乐观的实际情况，日本从20世纪50年代初开始以种种方式推行农业产业化经营战略，走出了劳动密集型农业现代化道路，至70年代中期基本实现农业现代化。目前日本农业现代化已经达到世界领先水平．并向多功能农业方向发展。总体而言，日本进入资本主义阶段后，农业现代化的政策主要是根据工业发展需要而确定的，大体可以分为3个阶段：
1．1 明治维新到二战结束
此时期是为摆脱封建制度以及推广农业新技术以提高农业生产力的时期。明治维新后，日本采取了一条激进的追赶式工业化道路— — 通过剥削农业来促进工业发展。所以，这一时期农业政策的重点是提高农产品产量，以保障城市工业发展的低劳动成本和高积累。为实现这一目标，日本采取了一些相应的发展农业的措施．如明治维新时期通过农业协会提供土地改良补贴：对农民实行直接或间接的农业生产技术教育；日本政府于1921年出台了《稻米法》，授权政府控制、调节市场上稻米供给等等。总之，这一时期对农业的支持和保护政策大体上具有以下特点：（1）从废除旧的土地所有制关系做起．废除了德川幕府时期一系列的法令，为日本农业发展创立良好的环境；（2)制定和推行“劝农政策”，以推进农业技术的改良和农业生产的发展；(3)注重农业政策的法制化，使农业的发展有法可依；(4)征收关税，以满足国内粮食市场的自给及安全。
1．2 二战后到2O世纪70年代
二战以后，日本逐渐走向调整、保护和促进农业发展的道路。主要表现在实施了一系列法规政策和措施：1946年日本进行“土地改革”，为发展资本主义农业创造了条件；1948年日本出台《农业改良助长法》，以促进现代农业技术的开发，加强农业的改良与推广；1952年日本发布了《农地法》，1962年、1970年又作了两次修订，重视农地的开发和利用；1953年又出台《农业机械化促进法》，以推动农业机械化的普及；1961年日本制订了《农业基本法》，通过生产政策、供需平衡的价格政策以及结构政策来促进农业的全面现代化：1970年日本推行“综合农政”，对农业生产结构进行了调整，要求加快农地流转；1975年日本对《农振法》修改后启动了农地利用增进事业。进入20世纪60年代以后．日本农业开始向现代化方向迅速转变。农业政策的基本目标也从解决粮食不足、恢复和发展农业生产向解决粮食过剩、提高农业收入和农业生产力水平转变。
l.3 2O世纪80年代以后
此阶段日本农业政策开始向市场化方向调整。虽然日本政府仍然通过收入成本补贴和农产品价格支持双管齐下的政策保护农业发展，如对以大米为重点的国
内主要农产品生产给予巨额财政补贴；对农产品进口严格限制。但是，应经济全球化的趋势，日本相继出台了多个市场导向型的农业保护政策，如对粮食的国内流通和价格管理经历了从高度集中统一到逐步放宽并引入竞争机制的过程。随着1994年乌拉圭谈判的结束， 日本不得不调整农业保护政策．逐步减弱“黄箱”政策支持，增加“绿箱”政策支持。
1999年7月日本国会正式通过《粮食、农业、农村基本法》，将农业政策的基本目标确定为确保食物供给稳定，实现国民生活的安定和国民经济的稳定，加强农村社区建设和农业的可持续发展，实现农业的多功能性。
2 日本农业产业化法律政策的梳理
日本实现农业现代化的重要举措之一就是推行农业产业化政策，农业产业化政策具体体现在以下几点。
2．1 农业结构政策
2．1．1 农业土地政策二战以后． 日本通过土地制度改革，逐步建立起以农户家庭经营为主的土地制度。随着经济的发展。规模狭小的农地家庭经营模式越来越不适用农业发展的需要。为此，日本对农地政策进行调整。日本农地政策的基本趋向是促进农村土地流转与集中，以此扩大农户经营规模。日本1961年出台的《农业基本法》就明确地把以调整土地经营规模为中心的“结构政策”摆在农业政策的首位．其后又通过一系列的法律来促进农户经营规模的扩大。1962、1970和1982年分别对《农地法》进行了修改，1980年日本政府颁布了《农地利用增进法》，1995年出台《经营基础强化法》，这些法律有一个共同特点。就是促进农地向有能力的经营者手中集中，扩大经营规模，实现农地资源的有效配置。这些法律采取的具体措施有以下几点：(1)发展共同经营和委托经营，开辟农业规模经营的新途径。日本的作业委托，通常是拥有一定土地规模、具有较强的生产能力和经营能力的上层农户．从机械作业受托开始。发展经营，积累资金，积累经营管理经验．再发展成为以大规租地方式扩大经营规模，增加雇佣劳动力，从事农产品生产的企业型经营。有的采取公司方式经营，有的采取协业经营方式『3】。(2)大力培育农业规模经营主体。日本“新农业基本法”规定了有选择性的扶持农民的政策，即将原来对所有农民补贴的普惠制转变成对专业农户和农业大户的重点支持，培养有发展潜力的农业规模经营主体。此类规模经营主体主要有3类：一是自立经营农户，即具有正常家庭结构的农业就业者，在发挥正常能力并基本达到充分就业的状态下，能达到与其他产业就业者相均衡的收入和享受同等生活质量的家庭农业经营体。二是农业法人，即公司形式的农业组织。农业法人是以公司方式组建的，其拥有一定规模的固定资产，在各种生产要素的利用和配置上是资本主义化的，而且其经营呈规模化和多样化。三是认定农业者。认定农业者不但包括了业已存在的自立经营农户和农业法人，而且包括新兴的具有一定生产规模的农户。由此可见，认定农业者是三者的合流。
2．1．2 农业合作组织政策就农业合作组织的构建和发展而言，日本较为重视农业协同组合的发展。目前，在日本有四大全国性的协同组织：农业协同组织、渔业协同组织、生活协同组织和中小企业协同组织。其中。农业协同组合是日本农业组织的典型代表。日本农协不以营利为目的，其主要目的是提高农业生产力和农民的社会经济地位。促进国民经济的发展。农协一般设有共同销售部门、共同采购部门、信贷和保险部门三大经营部门；在农村主要开展指导业务、经济业务、信用业务和厚生共济业务等4类业务：提供全面营农和生活指导、无条件委托销售、代理生产资料和生活资料的购买、资金融通事业、生命保险和损害保险、
社会化服务事业等服务。实践证明，日本农协作为农民的合作组织，在组织农民从事农产品生产、加工、销售，向农民提供生产资料购买、金融、共济、技术经营指导等产前、产中、产后服务问，促进农业产业化过程中发挥了积极作用。除此之外，日本还重视发展其他农业合作组织。一是农业生产合作组织。这类组织是在20世纪60年代后半期。在日本政府的支持下逐步发展起来的。按形式、活动特点和内部经济关系，农业生产合作组织可以区分为以下几类：共同利用组织、集团栽培组织、受托组织、协业经营组织和畜生产组织。二是地域农业组织。地域农业组织化起源于1975年前后日本全国各地出现的以发展农业生产、改善农民生活并建立新型农村为目的的试点，其出发点是为了以地区为范围解决农业发展中所出现的系列问题。地域农业是在国家和市镇村的支持下，由地区内农户和农业共同组织联合起来共同组成的，组成地域农业的是各个农业经营单位，其中包括个体经营和农户的共同组织。地域农业组织既可以以乡或村为单位．也可以市镇村或农协为单位。
2．1．3 农业技术推广政策日本在全国建立了科研、教育、推广三位一体的国家农业科技创新体系。该体系以国家农林研究中心为龙头，以国家中心、区域中心、道府县中心3级网络为依托，机构和专业设置齐全．设备和研究手段先进，经费充足。从中央到地方的完整科研、教育、推广和生产相互结合的农业科技创新与推广体系，有效地提高了农业技术在促进农业发展中的作用。(1)农业技术推广体系。日本在1948年就依据《农业改良助长法》建立了农业技术推广体系，2005年又正式颁布实施了新的《农业改良助长法》，经过多年完善，日本形成了以政府组织为主导的政府和农协双轨制的农业技术推广体制。同时，日本政府建立了一套健全的从国家到地方的技术普及与推广组织系统。在县一级建立农业改良普及所和普及员制度：在基层农业合作组织中设置农业指导课和农业指导员；在市町村政府设农业技术员。这三股技术力量形成一支强大的技术指导和推广大军。而且，日本农业推广体系内部十分重视培训工作。实行严密的培训制度．针对不同的培训对象制定相应的培训计划。每年。农林水产省在听取各都、道、府、县政府意见的基础上，制定《协同农业普及事业运营指针》，并下发给各都、道、府、县。地方政府根据《指针》制定具体的推广人员培训计划，并编人普及职员(含专门技术员和改良普及员)培训体系。另外，为了确保科研成果普及推广成功．日本政府建立了一套科学严密的科技推广制度：当中央研究单位推出一项新成果时．需要先将成果送交地区的农业试验场进行试验．鉴定其在特定自然条件是否具有推广价值，如果试验成功，将提交地方农政局主持召开的技术联络会议讨论，决定后才可在该县推广圆。(2)科研教育工作。一方面，日本在全国建有国立和公立科研机构、大学、民间(企业等)大系统组成的农业科研体系：并建立由三级组成的全国农业科研试验网。日本中央、县和市町村政府都设有完善的农业科研和试验机构，而且相互协作和配合，形成全国性的科研试验网。日本的农业科研机构和专业设置齐全，设备和研究手段先进．经费充足．日本农业科研单位的经营活动基本上是以国家投资为主。而且，日本农业科研机构中科研技术人员占有绝大比重，纯粹的行政事务人员比例很小，有利于科研资金的有效利用嘲。另一方面，政府通过正规教育与社会教育并举的办法，大力发展各种层次的农业教育，采用灵活多样的方式进行农业人才培养。日本农林水产省有直属的农业大学；各都道府县一般都设有两年制农业大学．而且综合大学都设有农学部。全国设有农业大专院校70多所，农业中专近千所。此外，20世纪60年代FI本政府提倡高中教育多样化和大兴职业教育以来，在中学也开设有专门的农业
职业课程。同时日本还采取少收费或不收费的办法鼓励高中毕业生报考农业大学，确保农业经济发展所需的合格人才。此外，日本中央和地方都设有各种各样农业技术人员和农民进修培训机构，每年举办农业技术培训班。日本政府还重视对现有科技人员的培养，通过各种专业进修、国内外留学等途径，提高科技人员的业务水平。
2．2 财政金融扶持政策
日本政府在财政金融方面予以农业特殊的扶持和保护．保障了农业现代化的资金需求。日本政府对农业发展的扶持主要体现在国家财政对农业的重视和保护。日本农业属于小农经营，因此巨额投资不可能由农户自己来积累．而在很大程度上靠政府的补助金和长期低利贷款供给，即依靠国家的财政投资和金融政策。战后日本农业预算一直在增加，在政府财政预算中也一直维持较高的比例。近几年．财政与金融的扶持政策更为明显，主要表现为农业补贴政策和农产品价格支持政策。
2．2．1 农业补贴政策 1995年日本加入wro后。逐步削减“黄箱”政策范围内的补贴，转而利用符合WTO规则要求的“绿箱”政策支持本国农业发展。据世界贸易组织公布的调查报告，日本对农业的补贴已经超过了农业收入 目前，除农地整治补贴、基础设施补贴、灾害补贴等补贴外．日本的农业补贴政策体现在以下方面：(1)政策性农业保险。日本农业保险制度是国家对农业灾害实施的一项经济政策性保险， 日本政府在政策性农业保险中扮演着重要角色。日本农业保险制度的特点是具有强制性，即由政府直接参与保险计划，规定凡是生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险。概括而言，日本政策性农业保险具有4个特点：一是政府对农作物保险、家畜保险、果树保险、旱田作物及园艺设施保险实施再保险。二是农作物和家畜2项保险业务，是政府必须开展的工作。三是对具有一定规模的农户，如水稻为2万～4万m2．早稻和小麦为1万～3万m 范围以上的耕作面积农户，都强制性地要求其加入农作物保险。没有达到上述基准的农户需要申请加入农业保险合作社，可申请参加农作物保险。四是为了农业保险制度的稳定运行，政府每年承担农户保险费的1／2．另1／2由农业保险合作社或开展农业保险业务的市、町、村的事务费的一部分承担嘲。(2)收入补贴，即农业补贴形式逐渐由价格支持转向收入支持。具体而言．就是农业补贴政策从过去以生产、流通环节为主，转变为以支持提高农民收入、促进农业结构调整为主的政策上来。其中最主要是对山区和半山区的直接补贴。为了振兴山区、半山区农业，日本政府于2000年出台了《针对山区、半山区地区等的直接收入支付制度》，对该地区的农户进行直接收入支付补贴。
政府还制定了“稻作安定经营策略”，对种稻农民进行收入补贴。(3)农业贷款补贴，亦即“制度贷款”。制度贷款是指按照法律、政令、条例及纲要，国家、地方公共团体或视同公共团体的机关等，本身成为贷款的当事者，或通过补贴利息、补贴损失，担保债务以及其他类似的优惠措施，干预该贷款之一部分的那种贷款翻。虽然此类补贴不直接支付给农户，而是当农户按一定条件向有关金融机构获得低息贷款时，政府依据该贷款利率低于正常市场利率的差额，对这些金融机构进行补贴，但是它缓和了农业资金短缺的问题。制度贷款自1950年前后开始建立，几十年来，各种金融机构向农民贷款的数量迅速增加，主要有农林渔业贷款、农业现代化贷款、救灾贷款等。(4)机械设备补贴。日本政府不但对联合引进农业机械的农户给予补助金和长期低息贷款优惠，而且还通过援助农业协同组合和其他农业组织的方式，促进农业机械的共同所有和共同利用。
2．2．1 农产品价格政策日本农产品价格政策的运用可以追溯到20世纪30年代。1961年《农业基本法》公布后，日本制定了新的农产品价格政策．引入“生产费补偿和平衡工农收入”的计算方法，大幅度提高农产品价格。1994年，13本颁布《新粮食法》，标志着日本农产品价格政策的再次调整。日本的农产品价格政策主要有以下几种：(1)最低价格保证制度。这种方式主要用于对小麦、大麦以及加工用的土豆、甘薯、甜菜、甘蔗等农产品的价格支持。政府规定了这些产品的最低价格标准(不规定最高价格标准)，一旦市场价格低于政府规定的最低价格，产品全部由政府有关机构按规定的最低价格购入，促使价格回升到最低价格以上，以保证生产者的收入。(2)安定价格带制度。这种方式主要用于对牛肉、猪肉、蚕茧和生丝等农产品的价格支持。安定价格带制度是一种政府间接干预价格的制度，包括安定上限价格(最高价格)和安定基准价格(最低价格)。这种价格支持制度是在自由贸易的前提下，政府通过买进和卖出的方式。保证农产品的市场价格稳定在一定的范围内，以防止价格的剧烈波动，从而形成了所谓的“价格安定带”。“价格安定带”一般要高于市场的均衡价格。(3)价格稳定基金制度。这种方式主要用于蔬菜、小肉牛、仔猪、蛋类及加工水果等农产品的价格支持。虽然价格稳定基金制度也是一种价格补偿制度，但是其与其他的产品价格补贴制度不同，它不是由政府单独实行的，而是在中央政府参与和协助下，由都道府县有关部门、农协和生产者共同组织的基金协会实行的。基金协会规定上述产品的标准价格．当产品的市场价格低于标准价格时，标准价格和市场价格之间的差额由政府、农协和生产者共同出资建立的基金支付给生产者[61。(4)目标稳定价格制度。这种方式主要用于对乳制品、乳粉、炼乳奶制品等农产品的价格支持。政府在每年3月底制定出各类奶制品的“目标稳定价格”．当市场价格低至该价格的90％时．由畜产品振兴事业团收购该类产品；当市场价格高于该价格的4％ 时，则抛售该类产品，从而达到稳定价格的目的。(5)管理价格制度。属于这种价格制度的农产品主要是水稻和烟草。这是一种由政府直接控制价格、直接管理农产品的购销和进口的制度。这一制度使稻米的收、储、销等单独成一体系，政府按预先制定的价格收购产品。如对大米实行国家直接控制的“双重米价制”，即实行“高收低出”的“倒挂政策”，也就是从农民手中高价收购．再低价出售给市民。(6)价格差额补贴制度，或称交付金制度。这是一种主要用于对大豆、油菜籽和加工用牛奶等农产品的~t,Wi支付制度。根据这一制度，政府规定目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府把实际市场价格与目标价格的差额直接补贴给农民。这种制度与最低价格保证制度类似，不同的是，在这种制度下，农民可以在市场上按体现供求关系的自由价格全部出售其产品。(7)国际贸易保护政策。日本通过限制农产品进口，使国内价格高于国际市场价格，从而提高国内农业收入。保护农业生产。一方面实行农产品贸易国家垄断，对大米禁止进口，对小麦低价进口，高价国内销售。另一方面实行农产品进口配额和高关税制度。
2．3 农村建设政策
2．3．1 农村城镇化政策为提高农业产业化经营水平，二战后日本积极推进农村城镇化建设。在推动农村城镇化的进程中，日本于1953年出台了《町村合并法》，町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心。周围3～4个村，十几个自然村，在合并后成立市，并在城市化过程中成为真正的城市[41。在合并过程中，日本于1963、1969和1976年3次出台了全国综合开发计划。3次计划的核心是提倡定住圈的构想，注重市町村社会资源的合理配置和规划，在市町村的中心部建设公共设施，完善道路系统，使公共资源的利用在一个合理的大范围内得
日本农业产业化法律政策及启示
