试论推进城市社区治理法治化的对策建议
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)明确了建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，并指出全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。社区是整个社会的细胞，依法治理社区是依法治国的基础。社区虽小，但社区治理事大，城市社区治理法治化有许多问题值得探讨并在实践中予以解决。本文只选取几个现实中的具体问题，作一些初步探析，以期能对实践有所推动。
一、当前城市社区治理法治化存在的几个问题
党的十八大提出要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。其中，法治保障是党的十八大新加进去的，从这几个字变化的细节看，一方面，原来用法治来保障社会管理及社区治理的理念没有得到充分重视，另一方面，也反映了经过多年的实践摸索，社会管理、社区治理确实离不开法治的保障。虽然顶层设计影响面更广，但社区治理直接影响到老百姓的具体利益，违背法治就会伤及具体的个人。从这个意义上讲，越是微观的社区治理越需要法治。需要说明的是，社区治理的主体是多元的，社区治理不仅是党组织和政府的事，市场组织、社会组织、志愿者、居民群众都可以参与社区共治，所以，社区治理法治化不仅要求依法行政，也呼吁所有治理主体都能知法、守法、用法、护法。
1.部分领域法律不健全甚至存在法律真空。与其它领域相比，我国
乡村、街镇社区的硬法规范历来较少。传统中国秉持国权不下县的原则，乡村社会主要由族长、乡绅及保甲之类的国家经纪人进行联合治理，很大程度上是传统基层自治，所遵循的主要是礼制、族规之类的公序良俗。新中国成立后，国家政权的触角直接延伸到乡镇、街道层面，而党组织直接建到了居民区、村。随之而来的一些法律、法规及规范性文件也逐步建立，但总体而言，社区治理的法律体系尚不健全。目前，除宪法外，中央层面与社区治理密切相关的法律、法规、规章及政策性文件主要有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(1989) ，《中华人民共和国物权法》(2007)、国务院《物业管理条例》(2007) ，《关于加快发展社区服务业的意见》(1993)，《全国社区服务示范城区标准》(1995) ，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000) ，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》(2006) ，《全国和谐社区建设示范单位指导标准(试行)》(2008)、《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》(2009)等，一些地方也根据中央立法和相关文件精神，制定了符合本地区实际的相关法规、规章和政策性文件，许多城市社区自治组织也通过协商制定了反映居民共识的自治章程、自治公约等民间法。从现有的社区治理法律体系看，依赖国家强制力保障实施的硬法较少，相关部门制定的规范性文件、实施办法以及自治组织创设的民间法等软法较多。一些法律法规制定的时间较早，部分内容已不适应新形势下城市社区治理的现实需要。各地按照中央关于基层建设、社会管理等方面的精神，探索符合自身特色的社区治理模式，许多地方的社区治理模式差别较大，所形
成的地方法、习惯法、民间法也各不相同，但究竟哪些模式是符合绝大多数地区的，全国层面应加强顶层设计。另外，业委会、物业管理等领域的法律法规还不健全。一些人打着法不禁止即可为的旗号，做一些利于私益但却有损公益的事。一些社区的自治公约与法律法规有时会发生冲突。比如:一些小区物业管理公司制定的所谓《住宅安全管理条例》或直接发一通知，就禁止小区居民养狗。地方法规一般都不禁止居民养狗，只要依法办理相关手续，就有养狗的权利。 2.选择性运用法律。对于有利于自身利益的法律，较为熟悉并加以运用;相反，对于不利于自身利益的法律，则选择性回避。从理性人趋利避害的角度看，这本没错，只要不违法。然而，在社区治理过程中，部分人选择性运用法律，目的是为自己或小群体牟取比别人或别的群体更多的利益，更有甚者，就直接伤害到他人利益或公共利益。上海的一些高档商品房小区，住宅专项维修基金动辄几千万甚至过亿，仅算其定期存款的利息就是一笔不小的收益。于是，一些别有用心的业主，往往会打着民主自治的旗号，企图通过选举进入业委会，从而合法影响维修基金的管理和使用，为个人或小团体谋利。一些小区业主分成几个派别，一个派别的人被选进业委会，另一个派别的人整天闹事，鼓动其他业主改选业委会，而改选后的业委会又得不到另一些人的认可，于是干预、反对、阻挠业委会正常工作的行为又会持续，最终业委会无法运转只能再次改选，如此周而复始的闹腾，不仅破坏了小区居民的正常生活，还影响了公共利益和社区和谐。一些居民楼出现裂缝、漏水、电梯故障等问题需要维修，受影响的居民很着急，
但不受影响的居民中就有一些人却不同意使用维修基金。这不禁引发我们的深思，民主是个好东西田但被私利绑架的民主却绝不是什么好东西。没有良法规范或者良法被变相解读、走样执行的社区自治绝不会达至善治。
一些基层政府和执法人员也有可能犯选择性运用法律的错误。比如:旧区改造过程中，如果政府针对不同的居民选择性运用不同的法律法规和政策办法，导致房屋征收补偿不公平，引起群众不满。同样在旧区改造中，居民也可能选择性运用法律，比如假结婚、假离婚、提前迁入户口等钻法律及政策空子的行为。
3.信访不信法。信访制度设立之初的功能定位主要是信息沟通、下情上达，但目前信访的现实功能被大大拓展。老百姓不仅在有事情要上陈、有问题要举报时才信访，有困难了、有矛盾了、有利益诉求了甚至觉得法院判决不公了等等，都要信访，有的还越级上访。更有甚者，信奉的是会哭的孩子有奶吃，惯于与政府周旋，不但上访了，还闹访，有理也来闹，无理也来闹，为了多得些补助、多受些照顾、多拿些拆迁补偿款，使尽哭诉、叫骂、身尚倒、聚集、拦车等各种招数闹访。在群众中，有事靠上访，谁官大找谁，聚众围困政府大院、堵截领导车辆等行为屡见不鲜。少数老访户一定程度上陷入偏执的状态，上访已变成一种目的而不是解决问题的手段，已成为一种生活方式而不是正常的诉求表达形式。这一方面，有客观原因，比如:由于一段时期内司法体制不健全，司法不公现象时有发生，老百姓对司法公正信心不大;领导重视群众来信来访，往往批示予以解决，客观上造成
信访途径比司法途径解决问题的成本低、效率高。另一方面，传统的官本位思想根深蒂固，信上不信下，认为找清官、大官才能解决问题;部分群众缺乏法律信仰和法治思维，信奉小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决。这导致社区治理过程中产生的许多矛盾和问题，最终往往会酿成上访事件，社区党组织化解矛盾、维护社区稳定和谐的压力较大。
4.法治与德治边界不清。社区治理中，法治是必要手段，但不是最好手段，是托底的安全线，但法治有边界，不可无限扩张，尤其在处理家庭矛盾、邻里纠纷等问题时，情感、柔性、德治等方法可化干戈为玉帛。邻居之间经常会发生楼上漏水，渗入楼下居民家中，需要撬开楼上居民家的地板检查渗水处，如果楼上居民不配合，渗水问题就会恶化，而两家的矛盾也会激化。这时，如果楼下居民选择打官司，问题终究会得到解决，但通过司法途径解决的程序多、成本高、时间长，而且往往会赢了官司却伤了和气，对簿公堂后，两家就会结下梁子，见面就吵，矛盾会越积越深，损害彼此利益，也不利于社区和谐。试想上述问题如果换成下述方法解决，可能就会变成另一种效果。社区党组织及时介入，从公正的立场出发，对双方矛盾进行调解，说服楼上居民立即停止对楼下住户财产的侵害，并配合修理渗水问题，把损害减到最低，既共同把问题解决，又增进了彼此感情。可见，法律手段在社区治理中不是万能的，应尽可能德治、必要时法治。 二、推进社区治理法治化的几点建议
造成上述问题的原因主要有几点:一是基层社会缺乏法治基因。传统
试论推进城市社区治理法治化的对策建议
