我国财政转移支付制度的现状及主要问题
苏明、王常
一、我国财政转移支付制度的现状
财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分，是世界上普遍推行的财政管理方式，其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。财政转移支付的形式主要有一般性转移支付和专项转移支付，前者是指中央对地方进行财政转移支付时，地方政府可以根据自身需要决定资金的用途。后者是指中央对地方进行财政转移支付时，对该资金的用途有一定的条件限制，接受转移支付资金的地方政府，必须按照中央政府的要求使用资金，所以专项转移支付又称专项拨款。
1994年以前，我国实行财政包干体制。我国财政转移支付制度是在1994年分税制改革以后推行的，实行的是以中央对地方转移支付为主的制度，是纵向的转移支付。目前，我国的财政转移支付制度主要是由体制性转移支付，财力性转移支付和专项转移支付构成。
关于体制性转移支付。主要是税收返还。在1994年分税制改革中，为了减少改革阻力，确保分税制改革方案顺利出台，中央采取了保持原有地方利益格局的方法，将原属于地方税源，改革后上划中央的增值税和消费税的一部分，按来源地原则返还给地方政府。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率1∶0.3系数确定。2002年中央实行了所得税收入分享改革，改革现行按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享，以2001年为基数，各地实际所得税低于基数，中央按差额返还。2005年两税返还和所得税基数分别为2859亿元和898亿元。1994－2005年中央对地方两税返还合计26853亿元。
关于财力性转移支付。从1995年开始，我国首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的一般性转移支付办法，该办法通过测算各地标准收入和标准支出，决定财政转移支付资金的分配，是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破。一般性财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。政策因素转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。除了一般性转移支付之外，财力性转移支付还包括：调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付、缓解县乡财政困难补助、年终结算财力补助等。关于专项转移支付。中央财政对地方财政的专项转移支付是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项预算资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区的“三西”专项资金、社会保障转移支付和退耕还林转移支付等。这类拨款也是中国政府间转移支付的一种重要形式。专项转移支付资金规模由1994年的361亿元增加到2005年的3517亿元（含国债专款）。
现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530
亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4.5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。
二、我国财政转移支付存在的主要问题
（一）现行转移支付保留了原体制性转移支付特征，不利于区域间差距的缩小。现行的转移支付保留了维持既得利益的体制性转移支付，其中的两税返回与税收收入的增长挂钩，实际上起到了逆向调节的作用，不利于区域间差距的缩小，偏离了均等化目标。2005年体制性转移支付4143亿元，占整个中央转移支付的36%，高于财力性转移支付，也高于专项转移支付。受制于经济发展水平，越是经济不发达的地区，体制性补助就越少。
（二）一般性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。这实际上是弱化了地方政府的财政自主权。2005年，一般性转移支付1120亿元，仅占整个中央转移支付的9.8%，调整工资性转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付等三项1654亿元，占整个中央转移支付的14%，占财力性转移支付的43%。同时，上述三项补助是为了配合中央的宏观政策，对地方因政策性因素减收的财力性补偿，带有专项的性质，下达地方后，地方政府无权灵活使用而必须专款专用，不能增加地方政府的可支配财力。
（三）专项转移支付种类多，在整个中央转移支付中的比重偏大。专项转移支付本是中央政府为了实现特定的政策目标对地方的专项拨款，但目前的专项转移支付几乎涵盖了所有的支出科目，2005年中央专项拨款多达239种，总量达3517亿元，占中央转移支付的31%。由于我国现阶段专项补助缺乏科学的依据和严格的程序，分配过程中存在一定的随意性，容易诱发“跑部钱进”等腐败现象。
（四）预算和预算执行情况编报不完整，中央转移支付资金脱离了人大的监督。《预算法》规定，地方各级政府应将上级补助全部编入本级预算，并提请本级人大审查和批准，决算草案编制应做到收支数额准确，内容完整。但从近年来审计调查的情况看，预算和预算执行情况编报不完整的情况还比较普遍，专项转移支付未编报的情况尤为突出使地方人大难以实施有效的监督。审计署抽查省级预算编报情况发现，2005年，贵州、云南、辽宁等20个省区、市本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为当年中央实际补助数的44.5%，为上年实际补助数的47.7%。除中央财政直接下达的补助资金外，中央各部委还通过“二次分配”在部门预算中安排了中央补助地方支出，2005年中央参与转移支付资金分配的部门多达37个，审计署抽查的15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这部分资金未纳入地方政府的预算中，加大了预算编报的不完整性。
（五）专款设置不合理部分专款交叉重复或已失去原意。专款应是为了特定的政策目标而设置的，但目前中央补助地方的部分专款在内容上交叉重复，管理部门不一，影响了中央专项转移支付资金发挥整体效益。另有部分专款已失去原意，偏离政策目标。一是项目交叉专款重复。2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。上述资金从中央分配到各省后，也由不同的部门管理。如某省2005年中央专款补助中，有12类交叉重复，均涉及多项专款，最多达10项，管理部门最多达4个。如：用于改善中小学办学条件的专款包括中央民族教育补助专款、国
家贫困地区义务教育（中小学）工程专款、农村寄宿制学校建设国债资金等10项共6.80亿元，这些专款分别由教育部门、财政部门和发改委等3个部门安排资金。上述交叉重复的专款不仅不利于发挥中央专项资金的整体效益，还导致地方有关部门重复申报同一项目的问题。如扶贫资金和车购税资金均可用于乡村道路建设，所以，某省某市交通局为争取资金将一条乡村道路以两个项目的名义向上级分别申报扶贫资金和车购税资金。这属于典型的重复申报。二是部分专款失去原意，偏离政策目标。特大自然灾害救济补助专款本为应急性的救灾专款，但其中的冬令春荒资金已成为相对固定的补助，实际上已构成地方经常性的救济补助。
（六）专款分配还不够科学公开性和透明度不足。2005年中央补助地方的239种专款中，有65种没有管理办法或管理办法没有公开，各省难以了解专款是如何分配的以及分配的标准。各省只能从指标文件中了解本地区获得了多少专款，但不知道其他各省分配了多少。此外，一些地方还存在专款不请而获的状况。
（七）部分中央专款在层层分配过程中既“散”且“小”。2005年，中央按项目分配的专项转移支付具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每项4．36万元。从某省的情况看，2005年中央对该省按项目分配的专款共计44项，金额464946万元，占专款总额的43%，这些资金被具体分配到9868个项目，其中10万元以下的项目2550个，项目总金额8219万元，平均3．22万元／项。与此同时，中央切块下达的资金经地方各级部门分配到具体项目后也同样存在零星分散问题，如某省财政厅在分配2005年中央切块下达的残疾人事业费62万元时，将其中的43．4万元分配到了9个地州，平均每个地州不足5万元。
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