从药物警戒和药品不良反应监测制度 探讨《药品管理法》尚待完善的有关内容
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董铎，吴桂芝，田春华，陈易新，李馨龄，张承绪，武志昂 （国家食品药品监督管理局药品评价中心，北京100045）
摘要：本文通过对我国药品不良反应监测体系建设现状，药品生产企业和医疗机构在药物警戒和药品不良反应监测中的地位和责任，相关主体的法律责任以及药品不良反应损害救济制度等的研究，分析了《药品管理法》应明确药品评价技术机构的法律地位、强化药品生产企业的法律责任、建立药品不良反应损害救济制度，并对此提出了具体的修改建议。 关键词：药物警戒；药品不良反应；药品管理法
Suggestions on Drug Administration Law of PRC amendment: researching the system of pharmacovigilance and adverse drug reactions monitoring
DONG Duo, WU Gui-zhi, TIAN Chun-hua, CHEN Yin-xin, LI Xin-ling, ZHANG Cheng-xu, WU Zhi-ang,
Center for Drug Reevaluation, SFDA（Beijing 100045，China )
Abstracts：This article reviews current organization of adverse reaction system, roles of drug manufactures, medical and health agencies, legal duty of relevant main bodies and the relief system of adverse drug reactions. It suggested confirming the legal status of the reevaluation institutes, strengthening the legal duty of drug manufactures, establishing the relief system of adverse drug reactions should be added in Drug Administration Law of the People’s Republic of China and the concrete advises were brought forward.
Key words: pharmacovigilance ; adverse drug reactions monitoring; drug administration law of the PRC
药品是关系到公众身体健康的特殊商品，药品安全性问题越来越受到社会各界的重视。欧美等发达国家已通过建立一系列的风险管理制度体系降低药品的风险，监测的范畴也从单纯上市后监测扩展到贯穿于药物研究、药品审批、药品上市的全过程监测，即“药物警戒”。随着，我国药品安全监管工作逐步与国际接轨，药品不良反应监测的重要意义、药物警戒和药品风险管理的理念已经逐渐渗透到药品监管的各个领域。但现有的法律、法规、规章中尚未对有关内容进行明确规定，因此本文将通过对药物警戒和药品不良反应监测制度的研究，探讨从《药品管理法》修订的角度，不断提高科学监管手段，降低药品风险，保障公众用药安全。
本研究为“药物警戒和药品不良反应监测制度研究”课题项目
作者简介：董 铎（1973-），女，硕士，主管药师，药品不良反应监测。
通讯作者：武志昂（1966-），男，博士，主任药师，药品技术评价，药品风险管理。
1 药物警戒和药品不良反应监测的定义和内涵
2002年，世界卫生组织（WHO）在《药物警戒的重要性：药品安全性监测》中对药物警戒比较全面系统阐述：药物警戒是发现、评价、认识和预防药品不良作用或其他任何与药物相关问题的科学和活动。它不仅与药物治疗学、临床或临床前药理学、免疫学、毒理学、流行病学等学科相关，而且还与社会学相关。定义说明药物警戒贯穿于药物发展的始终，即从药物的研究设计就开始着手直到上市使用的整个过程。
我国《药品不良反应报告和监测管理办法》中明确规定，药品不良反应是指合格的药品在正常的用法用量下发生的与治疗目的无关的或意外的有害反应。由其定义可知药品不良反应是药品的基本属性之一，是因其自身属性而形成的必然。
药品不良反应监测是指药品不良反应的发现、报告、评价和控制的过程。药品不良反应监测的整个过程，不仅是药品监管非常重要的组成部分，而且在实施的过程中，通过各种问题和潜在隐患的逐步呈现，进行反馈，促进药品研发、生产、流通、使用等环节的完善和加强。同时，在此过程中，信息的及时反馈，可以深入分析引发安全问题的深层次因素，从而从科技、认识、使用、法律、法规等方面进行完善和加强，有助于推动与公众的有效交流、促进理解、宣传教育和临床培训。
从药物警戒的概念、理论逐渐发展的历程，我们不难发现药物警戒源于药品不良反应监测。随着药品不良反应监测工作的开展，人们发现有很多问题是其不能解决的，需要不断的加以深化和扩展，药物警戒适时地承载了这一使命。药物警戒贯穿药品整个生命周期，是对于药品相关所有问题的警戒，不仅局限于安全性，更包含有效性等其他与药品相关的所有活动和问题，体现了对药品问题的全方位管理。因此，药物警戒在诸多方面对药品不良反应监测加以了拓展，而这些拓展符合了对于药品认识的客观规律，因而药物警戒是药品不良反应监测发展的客观需要和必然趋势。
2 我国药物警戒和药品不良反应监测现状及存在的问题 2.1药物警戒和药品不良反应监测体系建设
依据《药品管理法》和《药品不良反应报告和监测管理办法》，我国大力加强药品不良反应监测体系建设，目前已经初步形成了由国家药品不良反应监测中心、省级药品不良反应监测中心和省以下药品不良反应监测机构组成的药品不良反应监测体系。尽管我国药品不良反应监测体系建设方面取得了显著成效，但与药品安全监管的要求相比，仍存在较大差距。 2.2.1药品不良反应监测技术体系建设缺少法律层面的支持 药品不良反应监测工作通过对临床用药安全信息的及时、准确、全面收集和报告，开展对药品安全性及其影响因素的分析
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评价，实现科学预警的作用。因此，要求专职化、专业化的监测机构履行相应职责。但在法律层面，《药品管理法》未提及药品不良反应监测机构的设置及职责，《药品不良反应报告和监测管理办法》提出了省级药品不良反应监测中心的工作职责，但未涉及省级以下监测机构的设置情况。
2.1.2药品不良反应监测机构建设缺少指导意见 由于缺少法律依据，我国对药品不良反应监测机构的建设尚未制定明确的规范，导致各省级中心的设置呈现多样化，给统一管理带来一定难度。如在职能方面，部分省级中心逐步发展为药品不良反应监测和医疗器械不良事件监测中心、药物滥用监测中心、药品评价中心以及药品审评中心等；在单位性质方面，存在独立法人事业单位、法人事业单位和非法人事业单位等形式;在办公管理方面，有独立办公、与审评认证机构合署办公、挂靠其他单位等形式；在履行职能方面，药品不良反应监测、医疗器械不良事件监测和药物滥用监测是省级中心的主要职责，但也有尚未将上述三项职能一并承担的省份。
2.1.3 省级以下监测机构设置不适应药品不良反应监测工作的发展需要 全国绝大多数省份成立了不同模式的市、县级药品不良反应监测机构，除个别市外，大多是非独立机构，而是挂靠当地的食品药品监督管理局或药品检验所。由于没有编制，省级以下药品不良反应监测机构的技术人员以兼职为主，难以全心投入到药品不良反应监测工作中；省级一下药品不良反应监测机构所挂靠的食品药品监督管理局和药品检验所的条件也存在很大差异，有的本身的办公场所和经费已经非常紧张，对药品不良反应监测工作的投入不足，限制了药品不良反应监测工作的开展。
2.2 药品生产企业、医疗卫生机构在药物警戒和药品不良反应监测中的地位和责任
长期以来，我国药品风险管理是由药品监督管理部门通过加强监管来实现的，而生产企业在药物警戒和药品风险管理中处于次要地位。药品安全性信息搜集、评价、风险干预等职责多在药品监督管理部门和药品不良反应监测机构，药品生产企业未积极参与到其中，有时反而采取等、靠的方式，消极对待药品安全风险，使自身处于被动地位。近年来发生的多起药害事件，如“齐二药”、“欣弗”、“甲氨喋呤”等事件均是生产企业未尽到质量保证义务，缺乏风险管理意识，导致风险扩大的典型案例。
医疗机构作为药品使用最集中的场所，往往是药品不良反应发现的第一现场，因此在药物警戒和药品不良反应监测中具有重要地位。但在实际工作中，医院开展药品不良反应监测的现状不容乐观。不少医疗机构对药品不良反应监测工作的重要性认识不到位，未给予监测工作必要的环境和条件，导致此项工作在医院系统未能有效地开展。同时，有些医务人员对
报告药品不良反应病例也有着一些不正确的认识和顾虑，如担心引起医疗纠纷招惹麻烦、对医疗信誉有影响等，因此不愿意主动开展药品不良反应报告工作。 2.3 药物警戒和药品不良反应监测制度中的法律责任问题
现行《药品管理法》第七十一条仅规定了我国实行药品不良反应报告制度，对于细化的规范、程序、要求，尤其是处罚，没有明确规定。而国家食品药品监督管理局和卫生部联合颁布的部门规章《药品不良反应报告和监测管理办法》中的罚则法律效力不够，可操作性不强，对于忽视药品安全性监测，不履行报告责任的单位和个人，缺少法律法规层面的制约措施。到目前，全国尚无因药品不良反应监测工作不力而受到处罚的案例。制约措施的缺失导致报告单位缺乏开展监测工作的积极性和主动性。
总之，现行的有关药品不良反应监测的法律、法规和规章存在着对药监和卫生系统承担的法律责任不对等以及对企业约束力不强等问题。对于医疗机构而言，药监部门负责药品不良反应监测的监督管理工作，但医疗机构由卫生部门主管，在《药品不良反应报告和监测管理办法》中又将医疗机构列入罚则之外，导致医疗部门全靠自觉开展药品不良反应监测工作，而缺乏有力的监管措施。对于企业而言，由于自愿报告存在制度性缺陷，导致药品不良反应监测工作的开展与药品注册、GMP、GSP的实施、药品的再评价等方面难以形成有效的监管“链”。
2.4 药品不良反应损害救济制度
目前，在我国现行法律法规的框架下，与药品不良反应相关的法律法规主要是《药品管理法》、《产品质量法》和《医疗事故处理条例》，在这些法律规定中尚没有适用于药品不良反应损害救济的规定。
由于药品不良反应损害难以通过诉讼获得救济，很多这样的药品不良反应事件因此升级为社会纠纷，从而引起更为严重的社会问题。而政府部门在处理这些纠纷时，由于缺乏有力的法律依据和手段而陷入两难局面。药品生产、经营、使用单位，特别是一些医务人员由于害怕纠纷，对临床出现的药品不良反应是否要报告给有关部门顾虑重重，使药品不良反应报告和监测工作受到了很大的阻碍。
正是因为法律缺失、救济难获，致使药品不良反应与人民群众利益相矛盾的现象日益突出。如不能有效解决，必然会导致社会矛盾激化，不利于和谐社会的构建。因此目前迫切需要建立药品不良反应损害救济制度，使用药者的合法权益获得保障。 3 《药品管理法》修订的意见和建议
健全法律法规体系是实行药物警戒和药品不良反应监测制度的法律保障。在我国药品风
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险管理以政府为主导的情况下，法制建设更为重要。因此，建议从以下几个方面进一步完善《药品管理法》。
3.1 明确药品评价技术机构的法律地位
我国实行政府为主导的药物警戒和药品不良反应监测管理模式，各级药品监管部门建立完善的药品技术评价机构，是实行药物警和药品不良反应监测的组织保障。故需要进一步明确药品监督管理部门设置的与药品检验机构并列的药品评价技术机构所承担的药物警戒和药品不良反应监测的组织、评价工作。药品评价技术机构组织药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构开展药物警戒和药品不良反应监测工作，制定药品风险管理计划，开展药品风险管理活动，并对其风险管理效果进行评价，评价结果作为药品监督管理部门采取药品监督措施的依据。
具体条款的修改方面，建议《药品管理法》第六条修改为“药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。药品监督管理部门设置或者确定的药品评价技术机构，承担依法实施上市后药品的安全性监测与评价工作”；第七十二条修改为“药品生产企业、药品经营企业和医疗机构的药品检验机构或者人员、药品不良反应监测机构或者人员，应当接受当地药品监督管理部门设置的相应机构的业务指导”。
3.2 明确药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构是药物警戒和不良反应监测的责任主体
《药品管理法》第七十一条指出“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。具体办法由国务院药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门制定”。该条款仅明确了药品生产企业、药品经营企业和医疗卫生机构的报告职责，但是责任主体在药物警戒和药品不良反应监测中并不仅仅是对信息的报告，还包括信息的跟踪、分析评价以及对于安全性问题采取必要的风险管理与控制措施等。
为给予药品不良反应监测工作更加充分的法律地位，促进具体行政措施的落实，建议将该条款的“国家实行药品不良反应报告制度”，修改为“国家实行药品不良反应监测制度”。 3.3 强化药品生产企业在药物警戒和药品不良反应监测中的法律责任
药品生产企业是药品安全的第一责任人，应肩负起药品整个生命周期，包括从研发、临床研究、审批、上市后各个环节的安全性监测和风险管理工作。国外药品监管部门的经验均
显示必须让企业承担起风险管理的主体责任，否则将造成企业声誉受损、人民群众健康受威胁等惨痛代价。
因此，建议《药品管理法》药品生产企业管理章节中增加两条条款：第一，药品生产企业应对其生产销售药品的安全负责，对药品安全性和有效性进行评价，采取有效措施控制药品风险；第二，药品生产企业未按规定对药品安全性和有效性进行评价，采取有效措施控制药品风险的，药品监督管理部门可予以警告，限期责令改正，逾期不改者，暂停药品生产、销售和使用，直至责令停产整顿或撤销药品批准证明文件，吊销《药品生产许可证》。造成严重后果的，应承担相应民事赔偿和刑事责任。 3.4 明确药品不良反应损害救济制度的法律地位
随着医药科技的进步和社会经济的发展，人们健康意识和维权意识不断增强，建立药品不良反应损害救济制度已是必然趋势。这项制度的建立将涉及多个部门，如社会发展、社会保障、民政救济、卫生、药品监督、基金管理和保险管理等，是一项综合性工作。因此，需要在国务院层面上协调相关部门和其之间的职能。
因此，建议在《药品管理法》中增加相关条款，为药品不良反应损害救济提供法律依据。拟增加的具体条款为“药品不良反应造成的严重损害具体救济办法由国务院相关部门制定”。
参考文献：
[1] 刘巍，陈易新．药品不良反应监测与药物警戒[J].中国执业药师，2008，5(8) ：18-20.
[2] 颜敏，孙骏，叶国庆，等．药品不良反应损害救济制度亟待建立[J].中国药事，2008，22（5）：
364-367.
从药物警戒和药品不良反应监测制度
