试论国际环境治理发展趋势及我国应对策略论文
1引言
20世纪50年代、60年代既是工业发展的时代，也是公害泛滥的年代，接踵而来的环境公害事件在震惊世界的同时，也动摇了人们对地球肆意破坏的信念，迫使人们不得不反省，人类究竟应该怎样对待自然环境，怎样对待地球。
20世纪60年代，罗马俱乐部首先提出了“全球问题的概念”，并把对这一问题的研究称作：“人类困境研究”。罗马俱乐部提交给世界的第一个报告《增长的极限》把全球问题归结为五大问题：世界人口问题、粮食问题、工业增长问题、环境污染问题、不可再生资源的消耗问题。这五大问题都涉及生态环境。全球环境问题的严峻性使国际环境治理提上了日程。
国际环境治理体系的建立与发展1972年6月，113个国家的代表在斯德哥尔摩举行了 * 人类环境会议。这是国际社会第一次试图在全球层面解决环境和发展之间的问题，会议通过了环境问题的第一个全球行动计划《斯德哥尔摩行动计划》。此次会议的一个重要成果是要求 * 建立 * 环境规划署。随后， * 大会通过2997号决议，1973年1月正式成立 * 在环境治理领域的核心机构—— * 环境规划署(以下简称“环境规划署”)，总部设在肯尼亚首都内罗毕。作为环境问题的全球政府间决策组织，环境规划署的主要作用是提供权威的环境评估、监测和信息，制定全球和区域环境协定，推动各国政府的环境行动和协调 * 系统内各机构在环境领域的协调行动。为确保各项
工作方案的落实，在环境规划署设立由各国自愿捐款的环境基金作为开展工作的主要资金渠道。至此，国际环境治理体系开始建立。 环境规划署自成立以来，在国际环境治理方面发挥了重要作用，特别是在审查评估全球环境状况和多边环境协定的发展方面。1995年环境规划署理事会第十八次会议决定由环境规划署组织编写世界环境状况的综合报告，即《全球环境展望报告》，报告以五年为一个编写周期。截至目前，环境规划署已面向全球发布了5期全球环境展望报告，这一报告已成为国际环境领域的权威报告，为国际社会采取全球环境保护行动和各国政府制定环境政策提供了有价值的参考。在多边环境协定的发展方面，环境规划署开启政府间谈判进程，先后制定了“13个区域海行动计划”、《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》《生物多样性公约》《保护臭氧层维也纳公约》及其《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等一系列具有重大国际影响力的国际环境公约与协定。 在环境规划署致力于开展行动应对全球环境挑战的同时， * 系统内外也逐渐派生出一个复杂、纵横交错的国际环境治理结构。在 * 系统内，1992年联大通过决议，成立可持续发展委员会，审查环境与发展目标的实施进展情况。其他 * 机构和专门机构在其工作方案中也包含诸多环境议程，如 * 粮农组织的工作内容包括土壤管理和植被保护，世界卫生组织工作内容包含环境与健康， * 工业发展组织对工业与环境负有职责,世界银行则通过它掌握的大量财政资源在
保护环境和促进可持续发展方面发挥重要作用。一些 * 系统外的区域组织和国家集团通过自己的决策机制，制定环境方案。 此外，一些区域金融机构，如各区域开发银行也从事与环境相关的金融行动。众多机构参与国际环境治理进程推动环境问题受到更大的关注和重视，并使环境事务更好地融入经济和社会活动。然而，因缺乏强有力的领导者对全球环境事务进行统一协调，国际环境治理体系呈现零散无序状态。这种状态直接导致一些多边环境协定不愿与其他协定合作，不愿分享或让出它们视为其领地的部分，不注重国家报告的协调统一。一些机构为其自身的优先事项争夺原本已经非常有限的资金和政治承诺，他们实施的环境治理项目往往出现重复投资、重复建设。
虽然 * 大会于1997年通过《关于环境规划署职能和授权的内罗毕宣言》，并明确规定，环境规划署是“环境领域的主要 * 机构”，其作用是“首要的全球环境权威，负责确定全球环境议程，促进统一执行可持续发展的环境事务，并作为全球环境的权威维护者”。但环境规划署在设立之初就被定位为 * 的一项环境方案，具有法律地位的参与国家只有58个，受 * 经济和社会理事会监管，不能直接向联大报告，这直接决定了它在 * 系统的政治、法律地位远低于其他 * 专门机构。环境规划署的资金主渠道是 * 常规预算拨款及环境基金，因其不是专门机构且会员国有限，因此获得 * 常规预算比例也远低于其他专门机构。而环境基金为各国自愿性捐款，资金具有很大的不确定性。因此，环境规划署在国际环境治理中难以真正实现联大赋予
的权力，发挥主导作用。正是在这一背景下，2000年,环境规划署理事会第十次特别会议暨第一次全球部长级环境论坛通过了《马尔默宣言》，该宣言指出，各国部长极为关切地注意到，环境状况持续不断恶化、自然资源基础不断受到削弱、所做承诺与实际行动之间差距巨大、还远不能把环境因素纳入经济和社会发展的决策主流中、各项多边环境协定的实施遇到各种挑战。由于各国政府均认为当前的治理结构不能满足环境议程的需要，因此决定授权环境规划署开启国际环境治理的改革进程。
2国际环境治理体系的改革
对于国际环境治理体系的改革，国际社会趋于一致的观点是加强国际环境治理机构，也就是加强环境规划署的地位和作用，增强其权威性，并确保国际环境治理具有更充足、更可靠、更可预见的供资。但是在具体落实条款上，由于利益诉求不同，各方的立场可谓泾渭分明。
欧盟和北欧国家作为全球环境议程的积极推动者，在谈判伊始就强力推动将环境规划署升格为 * 环境组织，实行普遍会员制，即 * 所有成员国均为环境规划署会员国。美国秉承其一贯希望弱化 * 影响力的立场，并出于对可能会大幅增加捐款的担忧，联合日本、 * 、澳大利亚等国，明确不支持环境规划署升格，并对普遍会员制表示质疑。
在发展中国家阵营中，非洲集团及最不发达国家集团因其经济发展水平落后，是大多数国际环境问题的受害方，因此寄望于严格的
国际环境治理体系帮助他们防止外来环境污染对其造成影响，他们明确支持环境规划署升格为 * 环境组织。而发展中大国，如中国、印度、巴西等正处于经济高速发展阶段，不希望太多国际环境规则制约本国发展进程，担心环境规划署升格会过于强调可持续发展三大支柱中环境的地位，因此明确不支持环境规划署升格。
在此立场背景下，从xx年开始到xx年，国际社会关于国际环境治理改革的磋商持续了十年，最终形成了改革方案，明确加强国际环境治理体系的六大功能，即加强科学与政策的联系;制定 * 系统的环境战略;鼓励多边环境公约整合;在全球环境政策制定和资金机制方面建立强有力的联系;制定 * 系统的环境能力建设框架;通过设立环境规划署区域办公室，加强区域水平的战略参与满足国家需求。这一改革方案获得xx年环境规划署第26届理事会会议的通过，并提交“里约+20”峰会筹办委员会。
国际环境治理体系的未来发展趋势xx年6月， * 环境规划署 * 环境大会首届会议在肯尼亚环境规划署总部召开。会议的主要目标和任务是落实“里约+20”峰会成果文件中关于提升和加强环境规划署的相关要求，讨论环境规划署理事会更名后议事规则的修改。 为落实“里约+20”峰会成果文件中对环境规划署“推动科学与政策的牢固衔接”的要求，环境规划署在首届大会召开之前就开始筹备搭建“环境规划署在线”这一实时云存储大数据平台，希望这一平台运转成熟后，未来各国、各区域乃至全球层面主要环境数据均可以从这一平台上获取，从而实现全球环境 * 。在会上，环境规划署积
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