成都市探索“三个集中”的经验与启示
文 中共四川省委党校课题组（中共四川省委党校，四川成都 610072） 【摘 要】内容提要：如何通过土地整理，在耕地保护指标之外整治出剩余土地提高建设用地效率；同时放宽耕地保护指标，通过农地整理实现粮食集约化生产，既保障粮食安全又缓解用地紧张的矛盾。这是我国对城市化进程中亟待破解的重大命题。而成都市在推进“三个集中”探索中的有益经验对我们不无启示。
【期刊名称】四川行政学院学报 【年(卷),期】2011(000)005 【总页数】5
【关键词】城市化 耕地保护 粮食安全
一、成都市推进“三个集中”的背景
土地是不可再生的稀缺的资源，而耕地作为农业生产的最重要的生产要素，关系到农业的发展潜力和我国的粮食安全，随着城镇化和工业化进程的加快，各项建设对土地的需求越来越大。在可用土地面积一段时间内一定的情况下，农用耕地不断被征用，变为建设用地或其他用途土地，农耕地不断减少。改革开放以来，我国耕地总体上呈现出减少量大于新增量的态势，尤其是从上世纪90年代中期开始，工业化和城市化加速推进导致耕地（尤其是优等耕地）加速减少。1996-2006年我国耕地从19.51亿亩减至18.27亿亩，年均净减1240万亩，“十五”期间耕地年均缩减达到1448万亩。国土资源部发布的 《2007年中国国土资源公报》显示：截至2007年10月31日，全国耕地面积为18.26亿亩。
耕地面积的减少事关国家粮食食安全的大问题，严峻的现实，倒逼出了18亿亩的耕地“红线”。2008年8月，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》重申要坚守18亿亩耕地的“红线”，提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，以此来保证我国的农业生产和粮食安全。这在政策层面固化了最严格的耕地保护制度，同时也使得土地的供求矛盾进一步凸显。2010年3月国土资源部对全国30个省市区调研结果显示，在中国快速城镇化的过程中，土地供需矛盾显得格外突出。地方用地冲动高涨，相当数量的量的省份对调研组表达了“缺地”诉求，仅安徽全省2010年全年建设用地需求在50万亩左右。其中，新增建设用地需求约43万亩，而每年国家给安徽省的用地指标加上国家直管计划共约20多万亩，缺口达20多万亩。 为了解决城市化发展和保障耕地面积之间的矛盾，“三集中”政策应运而生。“三集中”即农田向规模经营集中、居住向社区集中以及工业向园区集中。“三集中”的做法起源于江苏省吴江市。当时，为了建设社会主义新农村，吴江市提出坚持把加强农村环境建设、社会事业建设贯穿于新农村建设之中，积极引导工业向规划区集中、农民居住向新型社区集中、农业用地向适度规模经营集中。“三集中”方法迅速在全国其他省份蔓延开，并且因地制宜的发展成为建设社会主义新农村和统筹城乡发展的重要手段。如成都市双流县的成都城乡一体化改革就包括三集中、六个一体化和四大基础工程。“三集中”是中央政府对耕地转为非农用地严格控制下的产物，是城镇化和工业化建设对土地巨大需求的产物。各地区“三集中”普遍的做法都是居住向社区集中，往往都是社会主义新农村建设或促进城乡一体化建设的具体实践操作。这改变了农村原来一家一户散居的格局，减少住宅占地，相应减少不成规模的院落以及散户的
出入道路，从而节约土地。
成都市的“三集中”吸收了江苏省的做法，是特指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中。其中，工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，推动城镇化进程，带动第二、第三产业发展，为农村剩余劳动力的转移创造条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村剩余劳动力向第二、第三产业转移，为土地规模经营创造条件；通过土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。成都市通过“三集中”整理农村土地大大提高了土地的使用效率，顺利的解决了耕地指标和建设用地不足的矛盾，为成都市的城乡统筹奠定了基础。
二、成都市“三集中”前后的土地基本情况
成都市总面积12390平方千米，折合1858.5万亩，平原、丘陵和山地各占40%、28%和32%；除去西部生态屏障建设和只能作为生态林（草）地面积的长江上游水源涵养及水土保持保护区，成都市实际可用的土地面积只有8425.2平方千米，折合1263.78万亩。《成都市土地利用战略研究报告》预测指出，从2003—2020年这一轮土地利用规划期内，各类建设用地总规模将达到2393平方千米，比2002年（287.05万亩，计入农村道路面积）增加595.33平方千米，折合89.3万亩，成都市总面积4.48%的尚未利用部分是不能满足这一用地需求的。如果再扣除作为生态建设不可利用的部分，这一土地供给缺口将更大。成都市国土资源局耕地保护处研究指出，这一轮规划期内，建设用地将占用耕地59.47万亩，那么到2020年成都市的耕地面积仅为618.96万亩，已经突破了《四川省土地利用总体规划大纲 （2006-2020）》下达的成都市耕
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